李志青：市民能告環(huán)保部門嗎？

　　最新：石家莊環(huán)保局局長(zhǎng)被免職

　　近日，在霧霾籠罩下的河北石家莊，一位市民干了一件大事：將石家莊市環(huán)境保護(hù)局告上了法庭。他不僅要告環(huán)保局的不作為致使霧霾嚴(yán)重影響其呼吸新鮮空氣的合法權(quán)益，而且還要索賠霧霾帶來的各種損失總計(jì)1萬(wàn)元。

　　河北省高院和石家莊市中院沒有接收該市民遞交的起訴材料，但他們都指點(diǎn)其到有管轄權(quán)的石家莊市裕華區(qū)人民法院遞交。2月20日上午，裕華區(qū)法院工作人員接收了該市民的起訴材料。目前法院是否受理其訴訟請(qǐng)求尚不得而知，但該市民的起訴之舉無疑將在廣大深受霧霾之痛的市民中引發(fā)連鎖反應(yīng)。既然在霧霾的應(yīng)對(duì)和治理上，這也沒用，那也沒用，那法庭是不是可以成為市民維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益最后的那個(gè)避難所呢？

　　事實(shí)上，在環(huán)境問題逐步蔓延的背景下，市民告地方環(huán)保部門，這已經(jīng)不是頭一回了。

　　有據(jù)可查的是，近年來發(fā)生了數(shù)起環(huán)保方面的民告官案例。譬如江蘇蘇州村民起訴蘇州市環(huán)保局(2010年)，要求公開環(huán)評(píng)信息；北京市民因?yàn)?a href="http://www.hntv520.com" title="垃圾焚燒" target="_blank">垃圾焚燒廠用臨時(shí)證運(yùn)行五年而起訴北京市環(huán)保局(2010年)；新疆石河子市民起訴石河子市環(huán)保局要求公開企業(yè)環(huán)評(píng)報(bào)告(2013年)。再加上剛剛發(fā)生的這起石家莊市民起訴環(huán)保局的案例，這些還都只是市民作為個(gè)體狀告當(dāng)?shù)?a href="http://www.hntv520.com" title="環(huán)保" target="_blank">環(huán)保局的情況。

　　另外，環(huán)保領(lǐng)域民告官的另一種可能是“環(huán)境公益訴訟”，具有合法地位的環(huán)保組織因某項(xiàng)環(huán)保事由起訴環(huán)保局。譬如，2013年北京一民間環(huán)保組織“源頭愛好者環(huán)境研究所”因不滿北京市環(huán)保局對(duì)其兩項(xiàng)信息公開申請(qǐng)的回復(fù)，而將北京市環(huán)境保護(hù)局告上法庭。

　　從結(jié)果來看，除了石家莊市民這起訴訟請(qǐng)求結(jié)果未明外，其他的訴訟請(qǐng)求都獲得了法庭的受理。當(dāng)然，受理之后，是否支持其訴訟請(qǐng)求則結(jié)果不一。根據(jù)現(xiàn)有的信息資料，大部分案例最后都在原被告雙方間達(dá)成了庭外和解。

　　這說明，時(shí)至今日，中國(guó)的民眾的確有這樣的途徑可以通過一紙?jiān)V訟將地方環(huán)保部門告上法庭，但在目前的法律框架下，此類民告官的環(huán)保訴訟請(qǐng)求卻也未必會(huì)得到法庭的支持。

　　以本次石家莊市民訴石家莊市環(huán)保局的案例為例，原告有兩個(gè)訴訟要件，其一是“霧霾嚴(yán)重影響其呼吸新鮮空氣的合法權(quán)益”，在此基礎(chǔ)上，提出了“索賠1萬(wàn)元”的第二個(gè)訴訟請(qǐng)求。那么，讓我們來看看相關(guān)環(huán)保法律是否能夠支持他的請(qǐng)求。

　　第一，有關(guān)“環(huán)境合法權(quán)益”的問題。

　　首先來看用于界定公民權(quán)益的最高法《憲法》。在其中的第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”中，顯然沒有提及包括新鮮空氣在內(nèi)的“任何環(huán)境權(quán)益”。同時(shí)，在《中華人民共和國(guó)民法通則》第五章“民事權(quán)利”中也沒有任何關(guān)于“公民環(huán)境權(quán)益”的描述。

　　再來看看環(huán)境領(lǐng)域的最高上位法《環(huán)境保護(hù)法》，其中倒是有提到公民的環(huán)保權(quán)利，它對(duì)這一“權(quán)利”的界定只有一句話：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。”需注意，在此處，個(gè)人的權(quán)利是“檢舉和控告”，并不是“呼吸新鮮空氣的權(quán)利”，而檢舉和控告對(duì)象也是“污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人”。這里面有兩個(gè)意思。其一，權(quán)利不包括“享受高質(zhì)量環(huán)境的權(quán)益”。其二，對(duì)象不包括“環(huán)境管理部門或政府”。與此相呼應(yīng)的是，在《大氣污染防治法》中，對(duì)于公民相關(guān)新鮮空氣呼吸權(quán)利的界定與《環(huán)境保護(hù)法》如出一轍。

　　梳理上述法律條文可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的法律框架體系內(nèi)，我們竟然找不到任何可以支持石家莊市民有關(guān)“維護(hù)環(huán)境權(quán)益”這一訴訟請(qǐng)求的依據(jù)。僅就這一點(diǎn)，這起民告官的訴訟其實(shí)就已經(jīng)站不住腳了。這是因?yàn)椋热环啥紱]有明確規(guī)定市民應(yīng)該享有哪些正當(dāng)?shù)沫h(huán)境權(quán)益，那么在環(huán)保部門的“不作為”(假使存在“不作為”)與公民“潛在”的環(huán)境權(quán)益間又如何能產(chǎn)生關(guān)聯(lián)呢？充其量，環(huán)境污染問題所表明的也只是環(huán)境保護(hù)部門的某種工作失責(zé)而已，而這個(gè)問題就已經(jīng)超出了訴訟請(qǐng)求的范圍。當(dāng)然，環(huán)境權(quán)益在界定上的缺位并不妨礙市民以其他理由提起訴訟。譬如，信息公開等，這也是以往的大部分環(huán)境類民告官都聚集在這一領(lǐng)域的原因所在。

　　第二，有關(guān)索賠的問題。

　　民告官進(jìn)行索賠的法律依據(jù)主要是《行政訴訟法》，其中第九章六十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員做出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償。”在此，可以理解為索賠的前提是“侵權(quán)”了。但如前所述，公民在環(huán)境上的合法權(quán)益無從界定，那就不會(huì)產(chǎn)生任何的“侵權(quán)”問題。進(jìn)而公民也不具備權(quán)利對(duì)地方環(huán)保部門請(qǐng)求賠償。退一步而言，即便公民潛在的“環(huán)境權(quán)益”受到侵犯了，同條法律規(guī)定：“公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟。”也就是說，市民在請(qǐng)求賠償之時(shí)，要先行向環(huán)保局提出請(qǐng)求，而不是直接訴之于法庭。

　　現(xiàn)在，還不知道發(fā)生在石家莊的市民訴環(huán)保局案有沒有什么下文，但可預(yù)料的是，這個(gè)民告官也不是那么好告的，至少到目前為止，如果大家對(duì)霧霾有什么不滿或者想索賠的話，的確離不開這個(gè)地方環(huán)保部門。因?yàn)椋h(huán)保部門可以要求你打“12369”環(huán)保舉報(bào)熱線來履行你的公民環(huán)保義務(wù)，而這個(gè)熱線并不為民告官所設(shè)。

　　(作者系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師、環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任)

(原標(biāo)題：市民能告環(huán)保部門嗎？)