唐昊：計劃環保的路走得通嗎

　　國家發改委副主任解振華日前透露：今年前三季度單位國內生產總值能耗同比下降3%左右，“十一五”節能目標有望如期實現，而減排目標已提前完成。但也要看到，在2010年最后幾個月里，各地方政府為完成減排任務，不惜通過拉閘限電、關停企業、直接限產等方式來達標，也讓經濟蒙受了巨大損失。中國減排必須突破原來“計劃減排”的框架，尋求更有效的新路徑。 ???

　　隨著中國的市場經濟改革，“五年計劃”早已被改為“五年規劃”，但仍然體現出經濟發展指標由政府規定、經濟戰略由政府來設計、國有企業坐大等計劃經濟成分。在過去幾年，當很多地方將污染減排納入區縣績效評價指標體系之后，單位G?DP能耗開始逐漸降低。“五年規劃”里增加環保減排的內容，包括減排指標由政府發布，減排方式由政府規定，為減排而關停企業就是題中應有之意了。這樣的減排方式既不通過正式的法律規定，也不鼓勵環保團體和媒體等社會監督，而是按政府行政的方便來進行，可謂“計劃減排”或“計劃環保”。

　　但如果按照市場經濟的理論來理解環保效率的話，能夠達到環保和經濟發展最優組合的策略應該是引入市場定價的監督機制。即通過多個市場主體和環境主體(或其代表)之間的博弈，得出具體的環境污染和碳排放等的價格，使得造成環境污染或排放的主體付出適合的代價。缺乏市場定價和分散決策，只是行政部門一家決定排放標準和選擇懲罰企業，在理論上就顯然難以達到效率上的帕累托最優。

　　“計劃環保”帶來的另外一個后果是環保投資主體和決策者單一化。政府投資或主導的環保產業如何能夠發揮比市場化投資更大的效率？這在實踐中是一個難題。而且在政府本身的公正性難以保障的情況下，“計劃環保”的負面后果開始顯現。例如，國字號企業、大企業由于其與政府的關系受到更多照顧。而相對來說更加脆弱的私營企業、小企業則受到更大打擊。更有甚者，在一些摻雜了官員個人私利的決策中，許多該淘汰關停的產業并沒有淘汰，經濟結構并沒有得到改善。

　　此外，與政府權力集中相對應的是，政府機構的執行力偏軟。政府、特別是地方政府因同時承擔了經濟發展和環境保護兩項任務而經常陷入兩難境地：節能減排會影響經濟發展；一味強調GDP又會破壞環境目標。雖然國務院和環保部門制定了一系列法律法規，結果卻是執行率低，懲罰力度小。環保權力被集中到政府手中，但又無法嚴格執法，造成環保事業的權力真空和環保效率的降低。

　　所以，在限電限產之外，中國更需要的是尋找出一條制度性的轉變增長方式、實現節能減排的合理路徑。這需要在以下幾個方面做出努力：

　　首先，政府應在產權改革和市場環境等方面改變企業的長期環境，為環保執法創造基礎性條件。例如，產權的明晰化不但是建立規范的市場經濟，同時也是建立有效環保體制的基礎性條件。在產權清晰的基礎上，環保違規后懲罰的對象是明確的，但在目前情況下，許多國有企業的污染、高排卻無人對其負責。

　　其次是依法而不是依令治理環境。法律相比政令來說，更適合于長效機制的建立。如果法律完善，那么政府可通過法律途徑起訴相關企業，而不是直接拉閘限電。在尊重法律而不是政令的基礎上增強法院和政府執法機構的執行能力，才能有長遠的效果。

　　再次，通過調整財稅結構來改變目前高能耗、高排放、高污染的產業結構。普遍降低企業稅收可以增加企業收入、降低其通過破壞環境獲利的動力。而對特定產業降低稅收更可以鼓勵高科技、低耗能、低排放的企業發展，推廣節能技術應用，以環保產業的發展間接推動節能減排進程。為持續減排計，政府應該直接鼓勵產業自然升級，但這個過程應以企業，而非政府本身為主導。

　　最后，政府要主動與環保NGO、國際N?G?O以及公民社會合作，建立環境分散決策機制，以快速應對環境領域的變化。在此過程中，公眾的參與監督極為必要。

　　從理論上說，單純的行政手段或單純的市場手段都難以解決環保問題。要實現減排效率的提高和更廣泛的環境目標，當下最需要做的是調整環保思路，從“政府計劃型環保”轉變為“公眾參與型環保”和“產業演進型環保”，通過分散決策機制的建立來提高減排效率。

　　(作者系華南師范大學副教授)