為能源安全與低碳變革做好安排

　　《瞭望》文章：為能源安全與低碳變革做好安排

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　　文/陳新華(北京國際能源專家俱樂部總裁)

　　“十二五”是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變需要以加快能源發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ郑茉窗l(fā)展方式的轉(zhuǎn)變則要求加快能源及其相關(guān)領(lǐng)域的體制機(jī)制改革?！笆濉逼陂g，應(yīng)為能源安全與低碳變革做好制度安排。

　　首先是建立節(jié)能工作的長效機(jī)制。節(jié)能優(yōu)先是我國能源發(fā)展的基本國策，也是實現(xiàn)低碳發(fā)展的第一戰(zhàn)略。能源規(guī)劃不能只做能源供應(yīng)的加法，也要做能源需求側(cè)的減法。需求側(cè)管理要創(chuàng)新理念和方式，花大力氣建設(shè)與完善節(jié)能市場機(jī)制，綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段來降低和引導(dǎo)全社會的能源需求，徹底扭轉(zhuǎn)地方政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人只重視產(chǎn)能擴(kuò)展建設(shè)，輕視節(jié)能投資的慣性，將節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)社會生活的方方面面，而不是簡單地設(shè)定一個總量目標(biāo)再通過行政措施落實。

　　其次是做好傳統(tǒng)化石能源高效率、低污染、低排放利用的機(jī)制設(shè)計與安排。煤炭在很長的時期內(nèi)還將是我國能源供應(yīng)的主力，其高效、清潔、低排放使用是非常緊迫的問題。燃煤設(shè)備污染控制不光是在發(fā)電領(lǐng)域，更重要的是要設(shè)法控制全國幾百萬個工業(yè)燃煤鍋爐的污染物排放。這迫切要求在地方層面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力。煤炭從燃料變原料是好的發(fā)展趨勢，但國家對煤化工(包括煤制油和煤制天然氣)要統(tǒng)籌考慮，充分比較煤炭利用的多種方式。要在全國范圍內(nèi)乃至全球市場的范疇內(nèi)考慮我國煤化工的優(yōu)劣勢，不能任憑地方和企業(yè)“逢煤必化”。

　　天然氣是“十二五”期間大幅度改善我國能源結(jié)構(gòu)最現(xiàn)實、最著力的抓手。天然氣是解決風(fēng)能、太陽能等可再生能源發(fā)電間歇性問題的“伙伴能源”，在能源低碳轉(zhuǎn)型中起著橋梁作用。天然氣的大規(guī)模發(fā)展要理順天然氣與煤炭、天然氣與電力、天然氣與相關(guān)市政產(chǎn)業(yè)、天然氣壟斷與監(jiān)管、天然氣成本、定價與稅收等幾大關(guān)系，“理直”才能“氣壯”。

　　第三是同步推進(jìn)能源體制的多方面改革，消除電荒、油荒和氣荒體制機(jī)制隱患。能源價格改革必須與體制改革結(jié)合在一起才能生效，可以以價格市場化改革為核心推動體制改革。解決“計劃電、市場煤”的煤電矛盾，不僅需要進(jìn)一步推動電力體制改革，還需要將煤、電、鐵路體制改革統(tǒng)籌考慮才能有效。在石油領(lǐng)域，只有“開放”與“放開”市場，石油安全的奠基石——多元化，才能有多元的市場主體來支持。

　　要對石油和天然氣實施不同的發(fā)展戰(zhàn)略、政策法規(guī)與監(jiān)管方法，把“油氣行業(yè)”混為一談必然導(dǎo)致重油輕氣的局面。要盡快出臺有利于天然氣(包括煤層氣和頁巖氣)行業(yè)健康發(fā)展的“國家天然氣法”或“天然氣管理條例”，開放上游資源開發(fā)，落實強(qiáng)制性的“第三方準(zhǔn)入”機(jī)制，打破垂直壟斷經(jīng)營。

　　第四是為新興能源產(chǎn)業(yè)理順發(fā)展關(guān)系，建立市場接納機(jī)制?！笆濉逼陂g，新興能源發(fā)展要更重視質(zhì)量，注重實實在在的千瓦時，而不是裝機(jī)容量的千瓦。政策關(guān)注也要從裝機(jī)容量這一“點”改為整個產(chǎn)業(yè)的“鏈”和相關(guān)能源系統(tǒng)的“面”。這需要協(xié)調(diào)風(fēng)力和太陽能電源發(fā)展與電網(wǎng)吸納能力建設(shè)的節(jié)奏，要基于風(fēng)、光等分散式資源與水、核、煤等集中式資源的區(qū)別，合理制定可再生能源發(fā)展的發(fā)展模式，更多地鼓勵分布式可再生能源的就地利用。要適度開放核電投資主體，并在充分重視生態(tài)與移民問題的前提下加快水電開發(fā)。

　　第五是打破體制壁壘，為在全國范圍內(nèi)進(jìn)行能源系統(tǒng)優(yōu)化提供必要條件。智能能源系統(tǒng)不應(yīng)局限于通過信息技術(shù)實現(xiàn)能源的供需互動，還要包括各種能源之間的優(yōu)化互補(bǔ)和各地區(qū)之間的分工合作。在我國廣袤的國土上，整體能源系統(tǒng)(包括傳統(tǒng)能源的煤電油氣熱冷儲運(yùn)，風(fēng)光水核等新興能源)在東西南北的交叉并行中具有巨大的優(yōu)化與梯級利用潛力。這需要在體制上打破各個能源行業(yè)、企業(yè)和地區(qū)之間的條框壁壘，改變傳統(tǒng)能源行業(yè)以主營業(yè)務(wù)為主、主營業(yè)務(wù)相對壟斷的垂直一體化管理方式，建立符合能源發(fā)展新特點的行業(yè)管理模式。

　　最后也是非常關(guān)鍵的一點是要為政府的職能轉(zhuǎn)變提供組織保障與體制條件。能源市場化改革需要政府轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理，加強(qiáng)宏觀層面的戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策與規(guī)劃工作，提高執(zhí)政與監(jiān)管能力。我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展至今，技術(shù)性與專業(yè)性越來越強(qiáng)，行業(yè)/企業(yè)之間的競爭也變得非常激烈。能源決策需要在政府內(nèi)部有強(qiáng)大的獨立研究能力來支撐。只有以強(qiáng)大的專業(yè)技術(shù)研究為基礎(chǔ)，政府才能在能源決策平衡中作出合理的選擇。

　　多頭管理是我國能源管理體制的痼疾：國家能源局不管需求側(cè)的節(jié)能，能源定價在發(fā)改委，環(huán)境監(jiān)管在環(huán)保部，石油的進(jìn)出口和市場管理歸屬商務(wù)部，能源資源礦權(quán)管理在國土資源部，核電的運(yùn)行管理在核安全局，城市燃?xì)庠谧〗ú俊ＴS多國有公司還兼有政府的管理職能?？朔@一頑疾需要進(jìn)一步改革國家能源局的管理職能，并建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制?！?/p>
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