專家稱《環(huán)保法》修訂要對(duì)鄉(xiāng)村給予足夠重視

　　中國(guó)環(huán)保法律的規(guī)定操作性不強(qiáng)，僅提出了原則，而無(wú)具體的操作規(guī)則，而且違法制裁相對(duì)于違法后果過(guò)輕，政府違法缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制

　　文/《瞭望》新聞周刊記者 李紹飛

　　實(shí)施了20多年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》)的修改工作終于提上了日程。

　　在接受《瞭望》新聞周刊采訪時(shí)，多位專家表示，《環(huán)保法》修訂要對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)保給予足夠的重視，彌補(bǔ)農(nóng)村環(huán)保方面立法上的空白。

　　實(shí)際上，在鄉(xiāng)村環(huán)保領(lǐng)域，無(wú)論是立法還是執(zhí)法，法律上的設(shè)計(jì)都存在著不少漏洞。受訪專家坦言，目前，鄉(xiāng)村環(huán)保的法律課題面臨諸多困難，亟待破解。

　　法律短板

　　中國(guó)環(huán)保法律從數(shù)量上觀察是相當(dāng)可觀的，目前已經(jīng)頒布的與污染防治、自然資源和能源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)等相關(guān)的法律超過(guò)了20部，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)300多項(xiàng)，各種行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)更是數(shù)不勝數(shù)。

　　但在清華大學(xué)環(huán)境法博士后王社坤看來(lái)，這些環(huán)保法律實(shí)施狀況并不樂(lè)觀，這位近來(lái)一直關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)保立法以及實(shí)施狀況的研究者說(shuō)，中國(guó)環(huán)保法律的規(guī)定操作性不強(qiáng)，僅提出了原則，而無(wú)具體的操作規(guī)則，而且違法制裁相對(duì)于違法后果過(guò)輕，政府違法缺乏相應(yīng)的約束機(jī)制。

　　王社坤表示，這些問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一方面存在著程度不等的立法空白，現(xiàn)有的規(guī)范性文件中幾乎沒(méi)有專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的，即使涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的各類規(guī)定，也未充分考慮到在農(nóng)村的具體適用情況；另一方面，涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體行為規(guī)則大多出于效力不定的國(guó)務(wù)院文件或效力較低的部門規(guī)章。

　　本刊記者查閱了《環(huán)保法》條文，其中真正涉及到農(nóng)村的法條很少，而且都是原則性規(guī)定，譬如，第20條“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)”、第23條：“城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境的特點(diǎn)”。

　　王社坤說(shuō)，盡管現(xiàn)有法律主要是針對(duì)城市環(huán)境保護(hù)制定的，但是一些基本的環(huán)保法律制度(如環(huán)評(píng)、三同時(shí)、排污許可、限期治理等)完全可以適用于農(nóng)村地區(qū)，而且還有很多自然資源、生態(tài)保護(hù)方面的法律也主要是適用于農(nóng)村區(qū)域的。

　　王社坤甚至認(rèn)為，造成農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的主要原因不是立法問(wèn)題而是執(zhí)法問(wèn)題。

　　對(duì)于執(zhí)法問(wèn)題，北京大學(xué)環(huán)境法教授汪勁列舉了“四大缺陷”：環(huán)境法律制度沒(méi)有大錯(cuò)也無(wú)大用，找不到相關(guān)的規(guī)定來(lái)追究具體責(zé)任；從行政來(lái)看，政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和權(quán)力保障不足；從司法角度來(lái)看，司法救濟(jì)非常不力，被害人的損害難以填補(bǔ)；從行政處罰和刑罰的角度來(lái)看，行政處罰措施不嚴(yán)厲，環(huán)境刑法條例很少適用。

　　歷史成因

　　今日鄉(xiāng)村環(huán)保法律體系滯后的背后有諸多歷史成因。

　　環(huán)境法專家、中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)分析說(shuō)，環(huán)境污染都是從城市發(fā)展起來(lái)的，在《環(huán)保法》立法時(shí)，農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題尚未顯現(xiàn)，因此，環(huán)保立法主要關(guān)注于城市。

　　而且，鄉(xiāng)村環(huán)保問(wèn)題不像城市那樣很快就能顯現(xiàn)出來(lái)，它有一個(gè)發(fā)展過(guò)程，等問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，立法已經(jīng)跟不上了。

　　同時(shí)，分工不明確，也是導(dǎo)致如今鄉(xiāng)村環(huán)保落后的問(wèn)題之一，王燦發(fā)告訴本刊記者，鄉(xiāng)村環(huán)保和農(nóng)業(yè)環(huán)保是兩回事，前者由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，后者由農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)。這就導(dǎo)致部門之間各自為戰(zhàn)，他認(rèn)為，這種分離式的方式不利于解決農(nóng)村環(huán)保問(wèn)題。

　　王燦發(fā)舉例說(shuō)，《畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》起草了好幾年，始終沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，問(wèn)題就在于部門之間的利益糾葛。

　　無(wú)獨(dú)有偶，王社坤也指出了這一問(wèn)題，他從專業(yè)的角度分析說(shuō)，《環(huán)保法》關(guān)于適用對(duì)象的規(guī)定是以地域和環(huán)境要素為標(biāo)準(zhǔn)的；農(nóng)村環(huán)境的具體范圍可以通過(guò)我國(guó)有關(guān)行政區(qū)劃對(duì)城市和鄉(xiāng)村的劃分來(lái)明確，而農(nóng)業(yè)環(huán)境則不容易明確其地域范圍，造成法律規(guī)范在適用范圍和規(guī)范對(duì)象及其內(nèi)容上的模糊不清。

　　因此，王社坤建議，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的行政職權(quán)統(tǒng)一起來(lái)，明確各機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而且，鑒于農(nóng)村區(qū)域分散的特征，必須考慮由環(huán)保部門在農(nóng)村區(qū)域設(shè)立具體行使環(huán)境保護(hù)管理權(quán)的派出機(jī)構(gòu)。

　　難題待解

　　《環(huán)保法》的修改已列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃和2011年立法計(jì)劃。

　　4月中旬，全國(guó)人大環(huán)資委副主任委員蒲海清帶隊(duì)，會(huì)同環(huán)保部赴湘鄂兩省，就修改《環(huán)保法》開(kāi)始進(jìn)行專題調(diào)研。環(huán)保部副部長(zhǎng)潘岳在參加調(diào)研時(shí)指出，《環(huán)保法》的修改，在穩(wěn)定基本管理體制的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)在一些重點(diǎn)方面有所突破，尤其是要進(jìn)一步強(qiáng)化政府環(huán)保責(zé)任，完善監(jiān)管制度，維護(hù)公眾權(quán)益。

　　對(duì)此，王燦發(fā)建議，《環(huán)保法》的修改應(yīng)該關(guān)注農(nóng)村環(huán)境保護(hù)。王社坤也認(rèn)為，《環(huán)保法》修改應(yīng)該突出農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的特殊需要。

　　王社坤的建議更為具體，他認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法在彌補(bǔ)立法空白的同時(shí)，還要針對(duì)現(xiàn)有環(huán)境法律規(guī)范在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施作出有針對(duì)性的具體規(guī)定，貫徹城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略。同時(shí)，發(fā)揮地方能動(dòng)性，結(jié)合地方特色制定相應(yīng)的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法規(guī)，進(jìn)一步完善農(nóng)村環(huán)保經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，在改善農(nóng)村環(huán)境的同時(shí)提高農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)福利。

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