訪環保部環境規劃院生態環境部主任張惠遠

　　燕趙都市報(以下簡稱“燕”)：最近我們走訪了張家口、承德一些地方，當地搞“退稻還旱”、“退耕還林”、“封山禁牧”之后，當地部分群眾的生活更難，一些地方因此重新返貧，這種現象有什么內在原因？

　　張惠遠(以下簡稱“張”)：這是因為兩地的生態補償還是臨時性機制，沒有建立一種長效機制。比如關于“稻改旱”以后，稻米價格年年漲，玉米不怎么漲，如果是一種長效機制，里頭包含著價格變動的機制，情況可能會好一些。北京和上游的生態補償問題由來已久，包括全國兩會，每年都在提，但這種補償一跨省就難?，F在的情況基本上是，如果北京辦奧運會或者是沙塵暴多了，它感覺到環境有問題了，才會坐下來和你談，出現問題了可能會補償力度大一點，還是沒有建立一種長效機制。

　　燕：這些年，在“三北地區”推行了很多生態保護工程，但很多當地的干部也指出，有些工程虎頭蛇尾，沒有下文，影響了當地百姓的積極性，也容易形成反彈。為什么這些工程沒有剛性的約束？

　　張：這是一個復雜的問題，可能不光是哪一方面的原因，有資金保障的問題，還有地方的問題。比如像退耕還林，有些地方做假做得很厲害，人們常去的地方，交通方便的地方，就給你搞得好一點，人跡罕至的地方弄得很糟，報的數字很大，里頭有水分，我們在各地考察時，特別是西部地區，經常遇到遇到這類問題。這種情況下，國家也在適時調整項目和投入，要發揮資金的最大效益。另外，過去，我們搞生態投入，純生態的項目較多，有些項目和老百姓的生產生活聯系不緊密，那些沒有消除貧困的地方容易出現反彈。最近國家政策也有變化，具體思路是把環境和貧困一塊兒來解決。

　　燕：具體到北京和上游地區生態補償的問題，應該如何調整雙方利益，有沒有一攬子可行的辦法？

　　張：這個需要國家層面來協調，兼顧上下游的利益，單贏肯定是不行的?，F在，生態補償的責任主體還很難確定。比如，像你上游張家口、承德地區，你做好了生態，受益的可能不光是北京、天津，還有其他地區受益，你光讓北京拿也不行，所認，這個需要國家來協調，京津拿多少，國家拿多少，需要有個方案。另外，你不要完全指望補償，中央需要補償的地方太多了，十個手指都是手指，有條件的，你先做好了，再上升到國家層面來協調補償。但是具體補償多少，沒有標準，還有很多技術方面的難題。

　　燕：區分責任主體難，補償標準沒有，那就是現階段很難找相關的辦法？

　　張：也不完全是。以流域來劃分，還是能夠找到責任主體的。我們在官廳水庫張家口那里搞了一個研究項目，比如，農作物種植所帶來的面源污染，你減少化肥的使用對糧食產量造成的下降，這個邊際效益損失可以計算出來；你林地減少泥沙淤積的效益，林地對水源涵養的效益，你林地建設與維護的費用等等，這些都有一些公式可以計算出來的，這些可以計算出一個大致的補償標準。另外，你還可以按地區收入差距來作為補償依據，比如，北京和張家口之間的年收入差距是多少，如果確定一個全國的平均值，你根據平均值保證張家口人均年收入能達到這個水平，這個還是很容易計算出來。這種上游為改善下游生態環境而犧牲的發展機會，還是有一些理論模型來計算的。難就難在補的度如何把握，如何讓雙方都能接受。

　　燕：國內有沒有這方面的先例，對北京和上游地區的生態補償具有一定借鑒意義的？

　　張：有。比如湖北的神農架地區和宜昌市。神農架是一個受限制開發的地區，當地礦產和林業資源豐富，卻不能開發，它一開發，對下游的宜昌有很大影響。但當地老百姓要生活，它就采取了異地開發的模式，宜昌和神農架之間達成了一個協議，宜昌市專門劃出一大片地方建立了神農架工業園區，發展特色工業。它的稅收和盈利之間如何分成，兩地之間有個協議，這種開發模式，就達成了共贏。

　　這種模式具有借鑒意義，像張家口、承德也應該是限制開發區域。但神農架和宜昌是在一個省內，好協調，你要把這種模式搬到北京和河北來，就難了。(笑)北京是一家獨大，它集中了各種優勢，在一些產業上還在同周邊地區競爭，它寸土寸金，有些產業像首鋼轉移了都不放手，你想讓它給你劃塊地搞個張家口產業園區，可能嗎？

　　燕：京北貧困帶地區，許多張承地區的百姓和北京延慶、懷柔只是一山之隔或是隔河相望，但是兩地在生態方面的投入有不少落差，畝均綠化的費用北京比河北高很多，這個國家層面有無改善的辦法？

　　張：這個和南方的東江很相似，東江給香港供水，香港每年的水費數額很大，補給廣東和江西南部地區，但惠州富得流油，廣東省還從財政轉移支付20億給其他地區，而在江西南部那地方很窮，江西也拿不出錢來補，這就存在有的地方吃不飽，有的地方吃撐。所以需要國家很好地統籌。我覺得在北京上游地區，目前無法建立長效生態補償機制的情況下，不妨多向國家爭取一些扶持政策，哪怕是一些專項支持。

　　核心提示

　　生態補利益糾葛致補償難產償是一個社會各界呼吁了多年的老話題，隨著公眾對環境問題的日漸關注，一些地區的生態補償已經提上了議事日程，而在國家層面，《生態補償條例》已進入起草的前期工作。

　　“生態有價”近幾年成為社會各界共識，在實踐中卻鮮有成功的先例，生態補償問題卡在哪里？本報記者走訪了《生態補償條例》專家組成員、環保部環境規劃院生態環境部主任張惠遠博士。

　　《生態補償條例》出臺步履維艱

　　燕：目前公眾對環境問題比較關注，據悉，《生態補償條例》草案框架稿已經成型，作為《生態補償條例》專家組成員，請介紹一下這部條例的進展情況？

　　張：目前水的問題，大氣的問題，大家都比較關心，目前《生態補償條例》走得很慢，由國家發改委牽頭，有財政部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、水利部、農業部、稅務總局、林業局、統計局、海洋局等10多個部委參加，各方的討論爭議很多。

　　燕：為什么走得慢，爭議的焦點是什么？

　　張：主要是各部委爭論較大，生態補償怎么補，是按流域補還是按要素補，是依托上游需求補，還是按實際標準補等等都有爭議。比如水利部提出按流域，林業局有自己的說法，很多涉及到部門利益問題，具體怎么把握，發改委會有個指導意見，《條例》正式出臺之前，國家將先出臺《關于建立健全生態補償機制的若干意見》。有了“意見”后面的路也很漫長，下一步與地方結合時，討論和爭議會更多，這是一個各方博弈的過程。

　　燕：現在，國內有很多地區都在推進生態補償試點，有哪些經驗可以推廣？

　　張：這些試點主要集中在森林與自然保護區、流域與礦產資源開發等方面。就是礦產資源開發方面就有不少問題，比如有的征收資源稅，有的復墾等問題，原來開發的企業就有不少歷史遺留問題，很棘手?；谑袌鰴C制的經濟激勵政策基本處于空白。如國家重要生態功能區、流域和礦產資源開發等領域的生態環境保護問題無法完全解決。而像上面提到的，跨省會很難，需要協調的利益主體太復雜，現在大家說的比較多的，一個跨省補償比較成功的案例是新安江，但這個主要是靠中央相關部委強力推進的，它的經驗是否能復制到全國還難說。還需要在機制上進一步研究并推進。

　　燕：在生態補償中，關于東部發達地區對西部的補償問題引人關注，《條例》最終成型是否意味著，從國家層面的生態補償政策開始正式施行？

　　張：目前主要是以中央財政轉移支付為主要投資渠道、以重大生態保護和建設工程及其配套措施為主要形式，比如天然林資源保護工程、退耕還林工程等，這都是一些前期探索。但是，這些生態補償中，涉及生態保護和生態建設的法律法規，都沒有對利益和責任主體作出明確的界定和規定，補償責任存在爭議，實施主體管理和執行中條塊分割現象嚴重，導致各利益相關者無法根據法律界定自己在生態環境保護方面的責、權、利關系。中國當前實施的生態建設與補償措施部門補償多，農牧民補償少；直接物資、資金補償多，產業扶持、生產方式改善少；生態建設多，相應的經濟發展、扶貧、農村能源結構調整少。所以會出現北京上游那些地區生態好了，農民反而返貧的問題。所以要完善法律法規，明確補償責任。但目前責任判定很難，很多地方找不到責任主體，需要中央來協調，加大中央財政轉移支付力度，建立多渠道融資機制。

　　燕：目前的補償方式上主要有哪幾種？在生態補償實施中，如何兼顧各方公平？

　　張：主要有資金補償、政策補償、產業補償、市場補償。堅持誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費的原則。明確流域生態補償的責任主體，確定流域生態補償的對象、范圍。生態補償實際上是雙向的，探索多渠道補償方式，比如在跨省跨流域生態補償上，應建立下游對上游水資源、水環境保護的補償以及上游對下游超標排放賠償的雙向責任機制。在合理補償的基礎上逐步過渡到充分補償。治理生態要做好扶貧，但也應該區別對待，不應混為一談，補償不是扶貧，被補償地區要根據情況選好自己的產業和項目。

　　人物簡介：張惠遠，環境保護部環境規劃院生態環境部主任，曾主持“十五”科技攻關課題“生態補償機制與政策方案研究”專題研究、中國環境與發展國際合作委員會項目“生態補償機制與政策方案專題研究”等。

　　■相關鏈接

　　蘇州建立生態補償機制

　　蘇州市在2011年年初正式出臺了《關于建立生態補償機制的意見》，明確以基本農田、水源地和重要生態濕地、生態公益林為生態補償重點，以直接承擔這些生態區域生態保護責任的鄉鎮政府(含涉農街道)、村委會(含涉農社區)及農戶為補償對象，并設定基本補償標準。

　　《意見》規定，對縣級以上限制工業發展的集中式飲用水水源地保護區內的村，每個村予以100萬元生態補償；對太湖、陽澄湖等重點湖泊的水面所在村，按每個村50萬元予以生態補償；對水源地、重要生態濕地、生態公益林所在地的農民，凡農民人均純收入低于當地平均水平的，均給予適當補償。

　　生態補償是政府通過財政轉移支付，對因保護和恢復生態環境及其功能，經濟發展受到限制的地區給予的經濟補償。近年來，全國各地都在積極探索建立生態補償機制，其中最核心的問題是“補什么”和“補多少”。蘇州本次出臺的生態補償機制意見，基本明確了這兩大核心問題。

　　內蒙古建立草原生態補償機制

　　2010年10月，國務院決定從2011年起到2015年，在內蒙古、新疆等8個主要草原畜牧區全面建立草原生態保護補助獎勵機制，中央財政每年拿出130多億元，給牧民禁牧補助、草畜平衡獎勵、生產性補貼等，以此加強草原生態保護，轉變畜牧業發展方式，促進牧民持續增收。

　　內蒙古擁有13億畝天然草原，為加快建立草原生態恢復補償機制，內蒙古決定繼續加大禁牧、休牧、輪牧的補償力度。在生態極度惡化、不適宜人居住的地區以及正在實施長期禁牧的地區，繼續實施異地扶貧移民搬遷、邊境生態移民和移民擴鎮等項目。

　　目前，在國家建立草原生態保護補助獎勵機制的鼓勵下，許多牧民借助牧業聯合組織、高效益舍飼圈養、移民搬遷等途徑，轉變傳統生產方式發家致富。