貴廣高鐵環(huán)保進(jìn)退：鐵道部與環(huán)保部的博弈

　　鐵道、環(huán)保兩部委糾結(jié)于施工細(xì)節(jié)多年，此次環(huán)保貌似贏家，但卻留下無限轉(zhuǎn)折空間，貴廣線亦是中國環(huán)保工作進(jìn)退的縮影。

　　環(huán)保部與鐵路部門的博弈正在激烈進(jìn)行。

　　一位接近環(huán)保部的人士透露，環(huán)保部門與鐵路部門已屢屢就后者項(xiàng)目變更所涉環(huán)評(píng)問題意見相左。特別是在2011年4月、5月連續(xù)被膠濟(jì)鐵路、廣梅汕鐵路、津秦鐵路等三條鐵路的“環(huán)評(píng)問題”刺激后，環(huán)保部遭遇到貴廣高鐵環(huán)評(píng)缺失，態(tài)度變得強(qiáng)硬，于是在11月29日公布暫緩審批貴陽至廣州線調(diào)整工程的環(huán)評(píng)。

　　緊接著，今年1月21日，環(huán)保部出臺(tái)《關(guān)于鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)問題的通知》(下稱《通知》)，將鐵路項(xiàng)目重大變動(dòng)細(xì)化為六大類15項(xiàng)，并表示凡此范圍內(nèi)的鐵路項(xiàng)目變動(dòng)均需做二次環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

　　從貴陽到廣州的貴廣高鐵在2010年為將廣西三江縣納入，進(jìn)行了線路調(diào)整，而貴州黎平縣因此也被納入線路中。但變更工程的環(huán)評(píng)未能使環(huán)保部滿意，發(fā)出“叫停令”的原因是——該工程在穿越黎平侗鄉(xiāng)風(fēng)景名勝區(qū)時(shí)，線位發(fā)生位移，增加了路基和橋梁工程，環(huán)保部因此要求對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)的環(huán)境影響及措施進(jìn)一步論證、調(diào)整。

　　在環(huán)保部門看來是重大變更的地方，鐵路設(shè)計(jì)單位卻認(rèn)為，從鐵路權(quán)限和建設(shè)投資來看，不構(gòu)成重大變更。《財(cái)經(jīng)》記者發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上，負(fù)責(zé)撰寫貴廣線環(huán)評(píng)報(bào)告的中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司(下稱中鐵二院)環(huán)境工程研究院，先后兩次提交的工程變更環(huán)評(píng)報(bào)告中，均未提及對(duì)黎平縣的環(huán)境影響。而環(huán)保部雖在2010年、2011年兩度令貴廣高鐵停止施工，但該地鐵路建設(shè)并未停工一日，只是建設(shè)速度放緩。

　　經(jīng)此一役，去年底環(huán)保部邀請(qǐng)鐵道部共同制定鐵路項(xiàng)目變更的詳規(guī)。環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司工作人員楊濤稱，制定《通知》并不是欲擬新法，而是為更好地執(zhí)行《環(huán)保法》做一個(gè)延伸性的補(bǔ)充。環(huán)保部門力求把責(zé)權(quán)界定清楚，使有關(guān)經(jīng)濟(jì)行政主管部門、企業(yè)對(duì)環(huán)境相關(guān)法規(guī)消極不作為、不予理睬的現(xiàn)狀有所改善，使執(zhí)行有依據(jù)。

　　爭議與交鋒

　　貴州省黔東南自治州黎平縣，地處黔、湘、桂交界，人口超過50萬，屬國家級(jí)貧困縣。貴廣高鐵路過黎平縣，是個(gè)“意外”收獲。

　　據(jù)2007年由中鐵二院定稿并通過國家環(huán)保部(原國家環(huán)保總局)審核批準(zhǔn)的《貴陽至廣州線環(huán)境影響報(bào)告書》顯示，原貴陽至廣州鐵路工程的設(shè)計(jì)路徑是：由位于貴州省貴陽市觀山的新貴陽站引出，穿斗篷山至都勻，經(jīng)榕江等地，進(jìn)入廣西境內(nèi)，經(jīng)桂林后跨漓江，入廣東境內(nèi)，終點(diǎn)為廣州樞紐新廣州車站。

　　“這是在2004年國家印發(fā)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)規(guī)劃的。”中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司董云松說，在2004年的版本中，修一條客貨兼顧的貴廣鐵路也就能夠滿足連接西南與華南地區(qū)的需求了。

　　但國家發(fā)改委批復(fù)的2008年版本的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》對(duì)中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，貴廣鐵路隨周邊線路的規(guī)劃升級(jí)而被調(diào)整為客運(yùn)專線。

　　2010年，貴廣鐵路正式宣布被改成客運(yùn)專線，并始稱貴廣高鐵。設(shè)計(jì)路徑也有所調(diào)整，黎平縣也進(jìn)入貴廣高鐵線路。也正是這一調(diào)整，貴廣鐵路的正線長度由原來的841.8公里延長至861.17公里。為這多出近20公里，中鐵二院環(huán)境工程研究院編制了貴廣鐵路環(huán)評(píng)第二稿。

　　在第二稿中，中鐵二院明確表示，雖然《調(diào)整可研報(bào)告》對(duì)貴廣鐵路功能定位和主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了重大調(diào)整，但是，由于原有的貴廣鐵路設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較高，調(diào)整內(nèi)容又主要為滿足客專運(yùn)行安全舒適的功能而進(jìn)行的微調(diào)，并且還盡量保持了曲線交點(diǎn)位置不變，“最終的沿線涉及的保護(hù)目標(biāo)與原環(huán)評(píng)中的保護(hù)目標(biāo)還是基本一致”，所以需要補(bǔ)充進(jìn)環(huán)評(píng)報(bào)告的地方幾乎沒有。

　　但環(huán)保部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司對(duì)此有不同解釋，從該鐵路的功能定位方面，貴廣鐵路由原來的客貨共線改為客運(yùn)專線，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將軌道從有砟改成無砟，特別是該線路調(diào)整后出現(xiàn)了新的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，這么重大的變更必然對(duì)該項(xiàng)工程環(huán)評(píng)中的重要指標(biāo)，如噪音與振動(dòng)、生態(tài)等環(huán)境影響要素有所改變。于是環(huán)保部兩度暫停貴廣線的施工建設(shè)。

　　分歧的核心在于：對(duì)于什么是“重大變更”，雙方理解不一。在黎平縣，貴廣高鐵雙江段施工的現(xiàn)場(chǎng)，《財(cái)經(jīng)》記者在施工人員的指點(diǎn)下，看到隧道與路基之間就著山勢(shì)而來有一個(gè)承勢(shì)的小橋接，這是為了把路基順利引入隧道而架起的小支架，是后來施工中加上去的。

　　對(duì)這個(gè)變動(dòng)，鐵路施工人員和環(huán)保工作人員評(píng)價(jià)不同。后者認(rèn)為，增加橋梁和路基是重大變更。而鐵路施工人員從建筑設(shè)計(jì)施工角度而言，只是在修隧道時(shí)就著山勢(shì)加了個(gè)承勢(shì)的小橋接，“不是絕對(duì)意義的橋”。

　　黎平縣政協(xié)副主席、“兩高”(夏蓉高速黎洛段、貴廣高鐵黎平段)建設(shè)指揮部副指揮長姜彰文指出，貴廣高鐵在黎平境內(nèi)的長度只有35公里，僅占貴廣鐵路正線總長861.17公里4%的比例，是最小的一段，經(jīng)過的境內(nèi)地區(qū)都是黎平南部最邊緣的山區(qū)，70%都是隧道，露出地面的路基和橋架只有不到5公里的長度，而且黎平境內(nèi)并不設(shè)火車站，所以做環(huán)評(píng)也輪不到這里。

　　但環(huán)保部門堅(jiān)持認(rèn)為，有橋無橋變更較大，且貴廣高鐵工程穿越黎平侗鄉(xiāng)風(fēng)景名勝區(qū)時(shí)線位發(fā)生位移，增加了路基和橋梁工程。

　　類似爭議案例比比皆是。去年被環(huán)保部點(diǎn)名的另外三條線路，其中膠濟(jì)鐵路受罰的主要原因是，原來報(bào)批通過的鐵路振動(dòng)等要素影響環(huán)境范圍，在竣工時(shí)被環(huán)保部認(rèn)定為預(yù)估不足，需要重新評(píng)估環(huán)境影響后才適合運(yùn)營。

　　廣梅汕鐵路則因是否能進(jìn)行環(huán)評(píng)竣工驗(yàn)收與環(huán)保部發(fā)生矛盾。廣梅汕鐵路有限責(zé)任公司認(rèn)為，其三次向環(huán)保部門報(bào)申請(qǐng)環(huán)保驗(yàn)收，但未及時(shí)得到批復(fù)。環(huán)保部門則認(rèn)為對(duì)方提出的環(huán)保驗(yàn)收申請(qǐng)根本不符合驗(yàn)收條件。

　　津秦鐵路則因發(fā)生站點(diǎn)調(diào)整這一重大變更，卻未能及時(shí)提供調(diào)整后的環(huán)評(píng)報(bào)告，被環(huán)保部叫停。

　　“這只是在實(shí)際操作之中，環(huán)保部門與鐵路系統(tǒng)就項(xiàng)目重大變更發(fā)生很多分歧的一部分。”一位環(huán)保部人士表示。

　　“現(xiàn)在很多鐵路在建設(shè)之初都會(huì)把鐵路工程兩邊降噪音用的聲屏障納入建設(shè)規(guī)劃中，并進(jìn)行環(huán)評(píng)申報(bào)，也通常能獲得我們批準(zhǔn)。但我們發(fā)現(xiàn)工程完成驗(yàn)收時(shí)，實(shí)際建好的聲屏障與開工前上報(bào)的根本是兩個(gè)完全不同的數(shù)。”楊濤說。環(huán)保部門通常會(huì)認(rèn)為不符合環(huán)評(píng)法的有關(guān)規(guī)定，鐵路部門則往往以“所修鐵路的延米數(shù)變短了所以聲屏障自然就縮短了”為由進(jìn)行爭論。

　　“因?yàn)楫a(chǎn)生相互不理解的情況，甚至出現(xiàn)有些鐵路已投入運(yùn)輸任務(wù)中，但環(huán)保部還要就環(huán)境問題對(duì)其進(jìn)行處罰的情況。”楊濤說。按照《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，環(huán)保部門有權(quán)處罰違規(guī)者。

　　合作打折

　　兩大部門經(jīng)歷多次摩擦后，2011年12月暫緩貴廣線的僵局下，環(huán)保部邀請(qǐng)鐵道部協(xié)商，就重大變更方面的理解和定義達(dá)成一致——即下發(fā)《通知》。環(huán)保部希望借此《通知》，結(jié)束雙方以往無謂的爭論。而鐵道部也專門派出發(fā)展計(jì)劃司協(xié)同這一工作。

　　環(huán)保部在《通知》中對(duì)鐵路項(xiàng)目重大變動(dòng)作出了詳細(xì)規(guī)定，將鐵路項(xiàng)目重大變動(dòng)細(xì)化為六大類15項(xiàng)，包括功能定位、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工程內(nèi)容、環(huán)境敏感區(qū)等變更情況進(jìn)行分類，認(rèn)為鐵路建設(shè)項(xiàng)目滿足下列任何一類中的任何一項(xiàng)變更，均界定為重大變動(dòng)，要求重置環(huán)評(píng)。

　　屬于鐵路功能定位改變的客貨共線改客運(yùn)專線，或貨運(yùn)專線，牽引方式由內(nèi)燃改電氣化等；以及屬于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)改變的最高運(yùn)行速度增加超過50公里/小時(shí)；列車對(duì)數(shù)增加30對(duì)以上；有砟軌道改無砟軌道或無砟軌道改有砟軌道等等運(yùn)行上的改變，皆被歸為重大變動(dòng)。

　　此外，涉及到環(huán)境敏感區(qū)的以及國家制定的主要環(huán)保措施發(fā)生重大變動(dòng)的也視為重大變更，比如，因項(xiàng)目變更出現(xiàn)新的重要生態(tài)敏感區(qū)(國家或省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等)或聲環(huán)境敏感點(diǎn)變化數(shù)量超過原敏感點(diǎn)數(shù)量的30%，重要生態(tài)敏感區(qū)內(nèi)路基、長大隧道或橋梁設(shè)計(jì)發(fā)生重大變動(dòng)等皆需要重置環(huán)評(píng)。

　　楊濤認(rèn)為，“這是對(duì)以往鐵路部門與環(huán)保部門工作分工的細(xì)化和方便環(huán)保法貫徹延伸的一個(gè)小動(dòng)作。”

　　但鐵道部發(fā)展計(jì)劃司參與該項(xiàng)工作的人員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，此次與環(huán)保部的合作中，鐵路部門的角色只是負(fù)責(zé)將可能會(huì)涉及到變更的各項(xiàng)鐵路指標(biāo)報(bào)給環(huán)保部，雙方并沒有就具體的限定級(jí)次進(jìn)行討論。限定級(jí)次是指將鐵路項(xiàng)目變更內(nèi)容量化后，線長、速度等數(shù)值變更的大小或者位移比例的改變范疇。

　　環(huán)保部門目前處于強(qiáng)勢(shì)，而現(xiàn)在鐵道部正處于轉(zhuǎn)軌的多事之秋，特殊時(shí)期“我們什么都能忍”。這名工作人員稱。

　　《通知》下發(fā)不久，鐵道部發(fā)展計(jì)劃司于2月2日發(fā)布了《關(guān)于做好鐵路建設(shè)項(xiàng)目變更環(huán)評(píng)工作的通知》，以加強(qiáng)下屬的各鐵路局、各鐵路公司、鐵路設(shè)計(jì)院執(zhí)行《通知》的力度，并著重強(qiáng)調(diào)變更環(huán)評(píng)批復(fù)后，方可開工建設(shè)。2月24日，中鐵二院一位貴廣鐵路環(huán)評(píng)項(xiàng)目主持者透露，“已在做最新的貴廣線環(huán)評(píng)報(bào)告，很快會(huì)重新上報(bào)。”

　　然而，在貴廣線黎平施工現(xiàn)場(chǎng)，建設(shè)并沒有停下來。雖然施工人員不多，當(dāng)?shù)鼐用窈彤?dāng)?shù)卣賳T皆對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，施工速度較之以前放慢許多，但是沒有真正停工。

　　貴州的高層也曾多次向《財(cái)經(jīng)》記者表示，修建高鐵錢不是問題，他們會(huì)全力以赴。據(jù)接近廣西壯族自治區(qū)政府的多位人士證實(shí)，貴廣高鐵大部分資金都是來自貴州省。“貴州使盡了吃奶的力，僅2007年就為貴廣鐵路出資200多億元，而廣西只出了5億元征地費(fèi)用。”

　　貴州省前后三任省長曾為尋求國家層面資金和政策上的支持，在短期內(nèi)密集赴京。在今年初終于爭取到《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》。在2月13日召開的新聞發(fā)布會(huì)上，國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)表示，要改變貴州貧困人口1500萬，占全國比重11.9%的現(xiàn)狀，盡快追上國家人均最低年收入2300元的最低標(biāo)準(zhǔn)。

　　但2月27日發(fā)生了戲劇性的轉(zhuǎn)變。環(huán)保部官網(wǎng)突發(fā)公告，已于2月24日對(duì)新建鐵路貴陽至廣州線調(diào)整工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書做出同意批復(fù)，其后依例公示五個(gè)工作日。在此批復(fù)公告中，貴廣高鐵工程主要變更有三，即Ⅰ級(jí)鐵路改為客運(yùn)專線，行車速度提升至250公里/小時(shí)；部分段路由有砟軌道變更為無砟軌道；工程總投資533.9億元調(diào)整為653.62億元，其中增加了環(huán)保投資約1.24億元。但批復(fù)公告只字未涉及曾作為叫停焦點(diǎn)的黎平侗鄉(xiāng)風(fēng)景名勝區(qū)。

　　3月3日，黎平鐵路施工速度恢復(fù)。環(huán)保部的《通知》雖以強(qiáng)硬之勢(shì)出臺(tái)，但在事態(tài)演進(jìn)中，成效甚微。建設(shè)部科技委建筑環(huán)境專家、重慶大學(xué)城市建設(shè)與環(huán)境工程學(xué)院教授李百戰(zhàn)認(rèn)為，《通知》的出臺(tái)是件好事，對(duì)中國的環(huán)境建設(shè)起到極大的敦促作用。但其能否有長遠(yuǎn)成效，看來難以定論。

　　實(shí)際上，包括黎平縣主管交通副縣長譚俊端與“兩高”建設(shè)指揮部副指揮長姜彰文在內(nèi)都稱，黎平縣根本不知道2011年底環(huán)保部就以高鐵對(duì)黎平侗鄉(xiāng)保護(hù)區(qū)環(huán)境影響等問題叫停貴廣高鐵。

　　【作者：《財(cái)經(jīng)》實(shí)習(xí)記者 傅明 】