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編者按
青海三江源是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽(yù)為“中華水塔”。三江源地區(qū)既要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又要依靠資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，這始終是一對(duì)矛盾。因此，只有建立完善的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，才能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。
那么，在這個(gè)中國(guó)最重要的水資源涵養(yǎng)地和生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制該如何完善？補(bǔ)償資金從哪里來(lái)？補(bǔ)償機(jī)制如何定位？
中國(guó)環(huán)境報(bào)近日對(duì)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師、國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償立法專家委員會(huì)委員王金南進(jìn)行了專訪。最近10年，王金南在跨界流域生態(tài)補(bǔ)償、煤炭開采生態(tài)補(bǔ)償、三江源生態(tài)補(bǔ)償、南水北調(diào)中線生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域開展了政策研究。
中國(guó)環(huán)境報(bào)記者 趙娜
為什么實(shí)施三江源生態(tài)補(bǔ)償？
三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，只有建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，才能遏制惡化趨勢(shì)
記者：請(qǐng)問(wèn)，三江源地區(qū)和三江源自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系是怎樣的？
王金南：三江源地區(qū)地處青藏高原腹地，是中國(guó)著名三大江河——黃河、長(zhǎng)江和瀾滄江的發(fā)源地。其中，三江源自然保護(hù)區(qū)面積為15.23萬(wàn)平方公里，是全國(guó)面積最大的自然保護(hù)區(qū)。從政策實(shí)踐的角度看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶呀?jīng)突破了三江源自然保護(hù)區(qū)的概念，包括玉樹、果洛、黃南、海南4個(gè)藏族自治州，總面積為39.5萬(wàn)平方公里。
記者：目前，三江源地區(qū)生態(tài)功能現(xiàn)狀如何？
王金南：歷史上，三江源地區(qū)曾是水草豐美、湖泊星羅棋布、野生動(dòng)物種群繁多的高原草原草甸區(qū)，被稱為生態(tài)“處女地”。然而隨著源區(qū)植被與濕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞，水源涵養(yǎng)能力急劇減退，導(dǎo)致三江源中下游廣大地區(qū)旱澇災(zāi)害頻繁，并已直接威脅到了長(zhǎng)江、黃河流域的生態(tài)安全。如今，三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境已十分脆弱。
記者：三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，具體表現(xiàn)在哪些方面？
王金南：主要表現(xiàn)在5個(gè)方面：首先，草場(chǎng)退化與沙化加劇。據(jù)調(diào)查，三江源地區(qū)90%的草地出現(xiàn)了不同程度的退化。目前，中度以上退化草場(chǎng)面積達(dá)1.87億畝，占可利用草場(chǎng)面積的58%。而沙化面積也已達(dá)4400萬(wàn)畝，每年仍以7.8萬(wàn)畝的速度在擴(kuò)大。
其次，水土流失日趨嚴(yán)重。三江源地區(qū)自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，是全國(guó)最嚴(yán)重的土壤風(fēng)蝕、水蝕、凍融地區(qū)之一，中度以上水土流失面積為9.62萬(wàn)平方公里，占三江源地區(qū)總面積的26.5%。
第三，源頭來(lái)水量逐年減少。水文觀測(cè)資料表明：黃河上游連續(xù)多年出現(xiàn)枯水期，年平均徑流量有所減少，源頭還曾出現(xiàn)過(guò)斷流。
第四，生物多樣性急劇萎縮。青藏高原部分生物及其種群數(shù)量呈現(xiàn)銳減狀態(tài)，生物多樣性已經(jīng)遭到并將持續(xù)面臨巨大的破壞與威脅。目前青藏高原受到威脅的生物物種占總種數(shù)的15%~20%，高于世界平均水平。
第五，生態(tài)難民逐年增加。一方面地表水徑流減少，引起一些居民點(diǎn)(包括一些城鎮(zhèn))水資源危機(jī)，到了守著源頭沒(méi)水喝的尷尬境地；另一方面由于草場(chǎng)退化，可放牧草原資源減少，牧民為了維持生活只得增加牧壓，引起草原退化加劇，而最終結(jié)果則是牧民搬家。
現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了哪些實(shí)踐？
《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》一期工程取得良好成效，有效改善了三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境
記者：近年來(lái)，國(guó)家對(duì)三江源生態(tài)保護(hù)與建設(shè)出臺(tái)了哪些措施？
王金南：國(guó)家對(duì)三江源生態(tài)保護(hù)給予了高度重視。2000年，青海省人民政府批準(zhǔn)三江源自然保護(hù)區(qū)為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)。2001年，青海省人民政府申報(bào)三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，2003年1月獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。2004年，青海省人民政府組織編制《三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》)，2005年獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于支持青海等省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》，其中明確提出加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在青海建立三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)。在此背景下，2010年青海省提出《三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《試驗(yàn)區(qū)方案》)，發(fā)布了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》。2011年11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源國(guó)家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》，進(jìn)一步推動(dòng)了三江源生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)。
記者：三江源現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償從實(shí)施到現(xiàn)在，具備了哪些實(shí)踐基礎(chǔ)？
王金南：三江源是中華民族的重要生態(tài)屏障，國(guó)家每年在教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、就業(yè)等方面給予大量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其目的就是保護(hù)三江源的生態(tài)系統(tǒng)。完整的生態(tài)補(bǔ)償首先是實(shí)施《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》的資金補(bǔ)助。根據(jù)《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》，國(guó)家將投資75億元用于三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)。顯然，這些基于《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》項(xiàng)目的投資是目前最主要的三江源生態(tài)補(bǔ)償資金。
其次，由于《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》以及主體功能區(qū)綜合試點(diǎn)規(guī)劃的實(shí)施，將對(duì)三江源4個(gè)州的財(cái)政收支產(chǎn)生重大影響。對(duì)因此產(chǎn)生的減收增支因素，需要通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。
預(yù)計(jì)到今年年底，財(cái)政部根據(jù)《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》撥付給三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)的資金將達(dá)60多億元。根據(jù)《試驗(yàn)區(qū)方案》，國(guó)家要求三江源生態(tài)補(bǔ)償先行先試，加大生態(tài)補(bǔ)償力度，從去年開始連續(xù)3年增加生態(tài)補(bǔ)償資金15億元。同時(shí)，啟動(dòng)《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》的二期工程方案制定。
補(bǔ)償機(jī)制定位和政策目標(biāo)是什么？
三江源是我國(guó)重要生態(tài)功能區(qū)，爭(zhēng)取用5~10年建立生態(tài)補(bǔ)償政策體系
記者：請(qǐng)問(wèn)，三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的定位是什么呢？
王金南：從生態(tài)補(bǔ)償體系來(lái)看，三江源生態(tài)補(bǔ)償是國(guó)家層面或尺度上的生態(tài)補(bǔ)償。三江源地區(qū)的主體功能是保護(hù)中華民族的生態(tài)屏障、保護(hù)三江源源頭區(qū)的水源涵養(yǎng)功能，整個(gè)區(qū)域都屬于限制和禁止開發(fā)區(qū)，只有通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制才能維護(hù)其生態(tài)功能。
從生態(tài)補(bǔ)償類型來(lái)看，三江源生態(tài)補(bǔ)償既屬于流域生態(tài)補(bǔ)償，又屬于自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償類型。具有明顯的江河源頭水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償特征。
從生態(tài)補(bǔ)償主體來(lái)看，三江源生態(tài)補(bǔ)償完全屬于政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償，而且是中央政府作為主體的縱向生態(tài)補(bǔ)償。
從生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)來(lái)看，三江源生態(tài)補(bǔ)償不可能是完全生態(tài)功能服務(wù)價(jià)值的補(bǔ)償。還要考慮三江源地區(qū)為三江源生態(tài)保護(hù)付出的直接成本和高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)需要的額外追加成本；以及三江源地區(qū)為保護(hù)生態(tài)環(huán)境和維護(hù)環(huán)境質(zhì)量犧牲的部分發(fā)展機(jī)會(huì)損失或者機(jī)會(huì)收益。
從生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，三江源生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定應(yīng)該實(shí)事求是，根據(jù)特定的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程投資、地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)均等化等進(jìn)行測(cè)算。
記者：鑒于三江源地區(qū)的獨(dú)特生態(tài)功能、生態(tài)保護(hù)主體功能和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在制定三江源生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)，應(yīng)充分考慮哪些關(guān)系？
王金南：應(yīng)充分考慮以下5個(gè)方面的關(guān)系。一是生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及改善民生的關(guān)系。三江源地區(qū)由于獨(dú)特的生態(tài)功能決定了不能采用傳統(tǒng)模式來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生，需要通過(guò)政策和機(jī)制創(chuàng)新把生態(tài)保護(hù)的價(jià)值體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)價(jià)值上。爭(zhēng)取2020年三江源地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平達(dá)到全國(guó)的平均水平。
二是《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》和《試驗(yàn)區(qū)方案》的關(guān)系。《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》已經(jīng)實(shí)施，實(shí)施期限是2005～2020年，其中一期工程2012年到期。為了提高生態(tài)補(bǔ)償效率和避免“重復(fù)”補(bǔ)償，盡管兩個(gè)規(guī)劃的實(shí)施范圍和對(duì)象基本相同，但在組織實(shí)施、資金安排、政策配套等方面都需要進(jìn)行協(xié)調(diào)。
三是生態(tài)補(bǔ)償與扶貧的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償要與扶貧以及農(nóng)牧民增收、生態(tài)移民密切結(jié)合，把生態(tài)補(bǔ)償作為當(dāng)?shù)孛撠毜闹匾侄巍?/p>
四是政府主導(dǎo)和社會(huì)參與的關(guān)系。三江源在采用政府主導(dǎo)型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，依然可以采用鼓勵(lì)社會(huì)參與甚至是市場(chǎng)主導(dǎo)型的其他生態(tài)補(bǔ)償方式。一些“造血”型的、非資金型的生態(tài)補(bǔ)償方式應(yīng)該得到鼓勵(lì)。
五是生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)保護(hù)績(jī)效的關(guān)系。要把生態(tài)補(bǔ)償與地方生態(tài)保護(hù)的政府責(zé)任以及領(lǐng)導(dǎo)考核聯(lián)系起來(lái)。
記者：三江源生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吣繕?biāo)是什么？
王金南：在充分依據(jù)《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》和《試驗(yàn)區(qū)方案》任務(wù)和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)政府主導(dǎo)和社會(huì)參與原則，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)牧民生產(chǎn)生活實(shí)際，爭(zhēng)取用5～10年的時(shí)間建立三江源生態(tài)補(bǔ)償政策體系，為三江源生態(tài)保護(hù)提供一個(gè)持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)三江源地區(qū)生態(tài)持續(xù)改善、民生顯著提高的目標(biāo)。
生態(tài)補(bǔ)償政策體系有哪些改進(jìn)？
增加中央財(cái)政投入，重新測(cè)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)當(dāng)?shù)卣⑵髽I(yè)、個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)成本
記者：能否談一下您當(dāng)時(shí)研究三江源生態(tài)補(bǔ)償政策的背景是什么？
王金南：設(shè)計(jì)三江源生態(tài)補(bǔ)償政策的主要背景就是三江源在國(guó)家乃至全球生態(tài)系統(tǒng)的重要性以及生態(tài)保護(hù)的緊迫性。實(shí)施《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》是三江源生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾d體，單純從自然保護(hù)區(qū)建設(shè)角度有缺陷，不能根本上解決生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系。同時(shí)，三江源生態(tài)補(bǔ)償也是全國(guó)乃至全世界關(guān)注的政策熱點(diǎn)，具有很強(qiáng)的示范作用。
記者：那么，政策框架涉及哪些方面？
王金南：三江源生態(tài)補(bǔ)償政策框架涉及兩大領(lǐng)域：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和民生發(fā)展補(bǔ)償。前者主要包括生態(tài)移民安置、退牧還草等工程建設(shè)投資與運(yùn)行資金的補(bǔ)償；后者主要包括農(nóng)牧民生活水平、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等補(bǔ)償。
記者：應(yīng)該如何完善《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制？
王金南：首先，建議盡快對(duì)《保護(hù)區(qū)規(guī)劃》的實(shí)施進(jìn)行全面評(píng)估，針對(duì)存在問(wèn)題及時(shí)調(diào)整修編規(guī)劃，完善其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
其次，通過(guò)對(duì)三江源地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策機(jī)制的創(chuàng)新和完善，增加中央財(cái)政對(duì)三江源地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立三江源生態(tài)補(bǔ)償公益基金。
再次，培育生態(tài)產(chǎn)業(yè)，扶持發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，加大扶貧開發(fā)力度。
記者：在建立生態(tài)化的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面應(yīng)該如何完善？
王金南：財(cái)政部2008年的轉(zhuǎn)移支付方案主要是通過(guò)提高部分縣區(qū)補(bǔ)助系數(shù)等方式，來(lái)完成三江源等地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。因此，其主要參考數(shù)據(jù)是三江源等地的實(shí)際財(cái)政收支情況，并沒(méi)有對(duì)三江源等地的財(cái)政增收減支因素進(jìn)行分析。在財(cái)力不足的情況下，很多該支的支出無(wú)法納入本級(jí)預(yù)算，因此，實(shí)際財(cái)政收支情況并不能代表其實(shí)際的增收減支需求。為此，需要根據(jù)一般性轉(zhuǎn)移支付的思路，對(duì)三江源的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行重新測(cè)算。
記者：如何建立基于發(fā)展機(jī)會(huì)損失的生態(tài)補(bǔ)償？
王金南：自三江源自然保護(hù)區(qū)成立后，當(dāng)?shù)匕凑战归_發(fā)區(qū)的政策重新調(diào)整了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。區(qū)域所在地政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)厝嗣褚惨虼藛适Я艘欢ǖ陌l(fā)展機(jī)會(huì)。為此，需要通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式給予一定彌補(bǔ)。
對(duì)政府發(fā)展機(jī)會(huì)成本的彌補(bǔ)。一是通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付制度，彌補(bǔ)其因此導(dǎo)致的減收增支因素；二是通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，增加三江源政府在生態(tài)功能建設(shè)上的事權(quán)，并形成相匹配的財(cái)權(quán)。
對(duì)企業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的彌補(bǔ)。比如，對(duì)現(xiàn)有企業(yè)搬遷的彌補(bǔ)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)助等。
對(duì)個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)成本的彌補(bǔ)。如對(duì)生態(tài)移民的培訓(xùn)和就業(yè)補(bǔ)助以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的補(bǔ)助等。
為保護(hù)和恢復(fù)脆弱的生態(tài)環(huán)境，三江源地區(qū)近年來(lái)實(shí)施了退牧還草與生態(tài)移民等生態(tài)保護(hù)工程。隨著自然環(huán)境的改善，三江源地區(qū)野生動(dòng)物數(shù)量逐漸增多。但同時(shí)，生物多樣性仍面臨著嚴(yán)峻形勢(shì)。 資料圖片
三江源自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)面積最大、海拔最高的天然濕地和生物多樣性分布區(qū)。 資料圖片
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