<strike id="mewo0"></strike>
<ul id="mewo0"></ul> 
編者按
青海三江源是長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽為“中華水塔”。三江源地區(qū)既要保護生態(tài)環(huán)境，又要依靠資源發(fā)展經濟、改善民生，這始終是一對矛盾。因此，只有建立完善的生態(tài)補償長效機制，才能從根本上遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，實現(xiàn)區(qū)域社會經濟的和諧發(fā)展。
那么，在這個中國最重要的水資源涵養(yǎng)地和生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)補償機制該如何完善？補償資金從哪里來？補償機制如何定位？
中國環(huán)境報近日對環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工程師、國家生態(tài)補償立法專家委員會委員王金南進行了專訪。最近10年，王金南在跨界流域生態(tài)補償、煤炭開采生態(tài)補償、三江源生態(tài)補償、南水北調中線生態(tài)補償等領域開展了政策研究。
中國環(huán)境報記者 趙娜
為什么實施三江源生態(tài)補償？
三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，只有建立生態(tài)補償機制，才能遏制惡化趨勢
記者：請問，三江源地區(qū)和三江源自然保護區(qū)的關系是怎樣的？
王金南：三江源地區(qū)地處青藏高原腹地，是中國著名三大江河——黃河、長江和瀾滄江的發(fā)源地。其中，三江源自然保護區(qū)面積為15.23萬平方公里，是全國面積最大的自然保護區(qū)。從政策實踐的角度看，生態(tài)補償的范圍已經突破了三江源自然保護區(qū)的概念，包括玉樹、果洛、黃南、海南4個藏族自治州，總面積為39.5萬平方公里。
記者：目前，三江源地區(qū)生態(tài)功能現(xiàn)狀如何？
王金南：歷史上，三江源地區(qū)曾是水草豐美、湖泊星羅棋布、野生動物種群繁多的高原草原草甸區(qū)，被稱為生態(tài)“處女地”。然而隨著源區(qū)植被與濕地生態(tài)系統(tǒng)的破壞，水源涵養(yǎng)能力急劇減退，導致三江源中下游廣大地區(qū)旱澇災害頻繁，并已直接威脅到了長江、黃河流域的生態(tài)安全。如今，三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境已十分脆弱。
記者：三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，具體表現(xiàn)在哪些方面？
王金南：主要表現(xiàn)在5個方面：首先，草場退化與沙化加劇。據調查，三江源地區(qū)90%的草地出現(xiàn)了不同程度的退化。目前，中度以上退化草場面積達1.87億畝，占可利用草場面積的58%。而沙化面積也已達4400萬畝，每年仍以7.8萬畝的速度在擴大。
其次，水土流失日趨嚴重。三江源地區(qū)自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，是全國最嚴重的土壤風蝕、水蝕、凍融地區(qū)之一，中度以上水土流失面積為9.62萬平方公里，占三江源地區(qū)總面積的26.5%。
第三，源頭來水量逐年減少。水文觀測資料表明：黃河上游連續(xù)多年出現(xiàn)枯水期，年平均徑流量有所減少，源頭還曾出現(xiàn)過斷流。
第四，生物多樣性急劇萎縮。青藏高原部分生物及其種群數量呈現(xiàn)銳減狀態(tài)，生物多樣性已經遭到并將持續(xù)面臨巨大的破壞與威脅。目前青藏高原受到威脅的生物物種占總種數的15%~20%，高于世界平均水平。
第五，生態(tài)難民逐年增加。一方面地表水徑流減少，引起一些居民點(包括一些城鎮(zhèn))水資源危機，到了守著源頭沒水喝的尷尬境地；另一方面由于草場退化，可放牧草原資源減少，牧民為了維持生活只得增加牧壓，引起草原退化加劇，而最終結果則是牧民搬家。
現(xiàn)有生態(tài)補償進行了哪些實踐？
《保護區(qū)規(guī)劃》一期工程取得良好成效，有效改善了三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境
記者：近年來，國家對三江源生態(tài)保護與建設出臺了哪些措施？
王金南：國家對三江源生態(tài)保護給予了高度重視。2000年，青海省人民政府批準三江源自然保護區(qū)為省級自然保護區(qū)。2001年，青海省人民政府申報三江源國家級自然保護區(qū)，2003年1月獲國務院批準。2004年，青海省人民政府組織編制《三江源自然保護區(qū)生態(tài)保護和建設總體規(guī)劃》(以下簡稱《保護區(qū)規(guī)劃》)，2005年獲國務院批準實施。2008年，國務院出臺了《關于支持青海等省藏區(qū)經濟社會發(fā)展的若干意見》，其中明確提出加快建立生態(tài)補償機制，在青海建立三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)。在此背景下，2010年青海省提出《三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)試驗總體方案》(以下簡稱《試驗區(qū)方案》)，發(fā)布了《關于探索建立三江源生態(tài)補償機制的若干意見》。2011年11月，國務院批準實施《青海三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)總體方案》，進一步推動了三江源生態(tài)補償政策的落實。
記者：三江源現(xiàn)有生態(tài)補償從實施到現(xiàn)在，具備了哪些實踐基礎？
王金南：三江源是中華民族的重要生態(tài)屏障，國家每年在教育、衛(wèi)生、農業(yè)、就業(yè)等方面給予大量財政轉移支付，其目的就是保護三江源的生態(tài)系統(tǒng)。完整的生態(tài)補償首先是實施《保護區(qū)規(guī)劃》的資金補助。根據《保護區(qū)規(guī)劃》，國家將投資75億元用于三江源生態(tài)保護和建設。顯然，這些基于《保護區(qū)規(guī)劃》項目的投資是目前最主要的三江源生態(tài)補償資金。
其次，由于《保護區(qū)規(guī)劃》以及主體功能區(qū)綜合試點規(guī)劃的實施，將對三江源4個州的財政收支產生重大影響。對因此產生的減收增支因素，需要通過一般性轉移支付制度，進行生態(tài)補償。
預計到今年年底，財政部根據《保護區(qū)規(guī)劃》撥付給三江源生態(tài)保護區(qū)的資金將達60多億元。根據《試驗區(qū)方案》，國家要求三江源生態(tài)補償先行先試，加大生態(tài)補償力度，從去年開始連續(xù)3年增加生態(tài)補償資金15億元。同時，啟動《保護區(qū)規(guī)劃》的二期工程方案制定。
補償機制定位和政策目標是什么？
三江源是我國重要生態(tài)功能區(qū)，爭取用5~10年建立生態(tài)補償政策體系
記者：請問，三江源生態(tài)補償機制的定位是什么呢？
王金南：從生態(tài)補償體系來看，三江源生態(tài)補償是國家層面或尺度上的生態(tài)補償。三江源地區(qū)的主體功能是保護中華民族的生態(tài)屏障、保護三江源源頭區(qū)的水源涵養(yǎng)功能，整個區(qū)域都屬于限制和禁止開發(fā)區(qū)，只有通過生態(tài)補償機制才能維護其生態(tài)功能。
從生態(tài)補償類型來看，三江源生態(tài)補償既屬于流域生態(tài)補償，又屬于自然保護區(qū)生態(tài)補償類型。具有明顯的江河源頭水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)補償特征。
從生態(tài)補償主體來看，三江源生態(tài)補償完全屬于政府主導型的生態(tài)補償，而且是中央政府作為主體的縱向生態(tài)補償。
從生態(tài)補償依據來看，三江源生態(tài)補償不可能是完全生態(tài)功能服務價值的補償。還要考慮三江源地區(qū)為三江源生態(tài)保護付出的直接成本和高標準保護需要的額外追加成本；以及三江源地區(qū)為保護生態(tài)環(huán)境和維護環(huán)境質量犧牲的部分發(fā)展機會損失或者機會收益。
從生態(tài)補償標準來看，三江源生態(tài)補償標準制定應該實事求是，根據特定的生態(tài)保護與建設工程投資、地區(qū)社會經濟發(fā)展水平、公共服務均等化等進行測算。
記者：鑒于三江源地區(qū)的獨特生態(tài)功能、生態(tài)保護主體功能和社會經濟發(fā)展水平，在制定三江源生態(tài)補償政策時，應充分考慮哪些關系？
王金南：應充分考慮以下5個方面的關系。一是生態(tài)保護與社會經濟發(fā)展及改善民生的關系。三江源地區(qū)由于獨特的生態(tài)功能決定了不能采用傳統(tǒng)模式來發(fā)展經濟和改善民生，需要通過政策和機制創(chuàng)新把生態(tài)保護的價值體現(xiàn)到經濟價值上。爭取2020年三江源地區(qū)的社會經濟發(fā)展水平達到全國的平均水平。
二是《保護區(qū)規(guī)劃》和《試驗區(qū)方案》的關系。《保護區(qū)規(guī)劃》已經實施，實施期限是2005～2020年，其中一期工程2012年到期。為了提高生態(tài)補償效率和避免“重復”補償，盡管兩個規(guī)劃的實施范圍和對象基本相同，但在組織實施、資金安排、政策配套等方面都需要進行協(xié)調。
三是生態(tài)補償與扶貧的關系。生態(tài)補償要與扶貧以及農牧民增收、生態(tài)移民密切結合，把生態(tài)補償作為當地脫貧的重要手段。
四是政府主導和社會參與的關系。三江源在采用政府主導型的生態(tài)補償機制時，依然可以采用鼓勵社會參與甚至是市場主導型的其他生態(tài)補償方式。一些“造血”型的、非資金型的生態(tài)補償方式應該得到鼓勵。
五是生態(tài)補償與生態(tài)保護績效的關系。要把生態(tài)補償與地方生態(tài)保護的政府責任以及領導考核聯(lián)系起來。
記者：三江源生態(tài)補償的政策目標是什么？
王金南：在充分依據《保護區(qū)規(guī)劃》和《試驗區(qū)方案》任務和目標的基礎上，堅持生態(tài)保護政府主導和社會參與原則，結合地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況和農牧民生產生活實際，爭取用5～10年的時間建立三江源生態(tài)補償政策體系，為三江源生態(tài)保護提供一個持續(xù)的長效機制，最終實現(xiàn)三江源地區(qū)生態(tài)持續(xù)改善、民生顯著提高的目標。
生態(tài)補償政策體系有哪些改進？
增加中央財政投入，重新測算財政轉移支付，彌補當地政府、企業(yè)、個人發(fā)展機會成本
記者：能否談一下您當時研究三江源生態(tài)補償政策的背景是什么？
王金南：設計三江源生態(tài)補償政策的主要背景就是三江源在國家乃至全球生態(tài)系統(tǒng)的重要性以及生態(tài)保護的緊迫性。實施《保護區(qū)規(guī)劃》是三江源生態(tài)補償的重要載體，單純從自然保護區(qū)建設角度有缺陷，不能根本上解決生態(tài)補償機制與社會經濟發(fā)展的協(xié)調關系。同時，三江源生態(tài)補償也是全國乃至全世界關注的政策熱點，具有很強的示范作用。
記者：那么，政策框架涉及哪些方面？
王金南：三江源生態(tài)補償政策框架涉及兩大領域：生態(tài)保護補償和民生發(fā)展補償。前者主要包括生態(tài)移民安置、退牧還草等工程建設投資與運行資金的補償；后者主要包括農牧民生活水平、生態(tài)產業(yè)發(fā)展等補償。
記者：應該如何完善《保護區(qū)規(guī)劃》的生態(tài)補償機制？
王金南：首先，建議盡快對《保護區(qū)規(guī)劃》的實施進行全面評估，針對存在問題及時調整修編規(guī)劃，完善其生態(tài)補償機制。
其次，通過對三江源地區(qū)生態(tài)補償政策機制的創(chuàng)新和完善，增加中央財政對三江源地區(qū)的財政轉移支付，設立三江源生態(tài)補償公益基金。
再次，培育生態(tài)產業(yè)，扶持發(fā)展生態(tài)經濟，加大扶貧開發(fā)力度。
記者：在建立生態(tài)化的一般性財政轉移支付方面應該如何完善？
王金南：財政部2008年的轉移支付方案主要是通過提高部分縣區(qū)補助系數等方式，來完成三江源等地區(qū)的轉移支付。因此，其主要參考數據是三江源等地的實際財政收支情況，并沒有對三江源等地的財政增收減支因素進行分析。在財力不足的情況下，很多該支的支出無法納入本級預算，因此，實際財政收支情況并不能代表其實際的增收減支需求。為此，需要根據一般性轉移支付的思路，對三江源的財政轉移支付進行重新測算。
記者：如何建立基于發(fā)展機會損失的生態(tài)補償？
王金南：自三江源自然保護區(qū)成立后，當地按照禁止開發(fā)區(qū)的政策重新調整了產業(yè)結構。區(qū)域所在地政府、企業(yè)和當地人民也因此喪失了一定的發(fā)展機會。為此，需要通過專項轉移支付的方式給予一定彌補。
對政府發(fā)展機會成本的彌補。一是通過一般性轉移支付制度，彌補其因此導致的減收增支因素；二是通過專項轉移支付，增加三江源政府在生態(tài)功能建設上的事權，并形成相匹配的財權。
對企業(yè)發(fā)展機會成本的彌補。比如，對現(xiàn)有企業(yè)搬遷的彌補，區(qū)域產業(yè)轉型、促進新興產業(yè)發(fā)展的補助等。
對個人發(fā)展機會成本的彌補。如對生態(tài)移民的培訓和就業(yè)補助以及農村剩余勞動力轉移的補助等。
為保護和恢復脆弱的生態(tài)環(huán)境，三江源地區(qū)近年來實施了退牧還草與生態(tài)移民等生態(tài)保護工程。隨著自然環(huán)境的改善，三江源地區(qū)野生動物數量逐漸增多。但同時，生物多樣性仍面臨著嚴峻形勢。 資料圖片
三江源自然保護區(qū)是我國面積最大、海拔最高的天然濕地和生物多樣性分布區(qū)。 資料圖片
分享到: 歡迎發(fā)表評論我要評論
點擊排行