檢察機關介入環保案件填補公益訴訟主體空白

　　11月15日，廣州市番禺區法院作出一審判決，勒令被告廣州市番禺新造食品有限公司（下文簡稱“新造食品”）立即停止污染大氣行為，同時需賠償此前造成的環境經濟損失14萬余元。這是自國內PM2.5檢測推行以來的首宗大氣污染環境公益訴訟，由番禺區檢察院作為原告向法院提起訴訟。番禺區法院的一紙判決，使曾經困擾廣州市番禺區新造鎮居民數年之久的排毒煙囪終于歇了下來。

　　位于新造食品廠區內的這根大煙囪高達23米，廠區里每天運行8小時的重油鍋爐“吐出”的有毒氣體通過煙囪排出，超標的二氧化硫和煙塵等廢棄氣體對半徑范圍2.5公里以內的居民健康和農作物造成了不同程度損害。

　　“檢察機關介入環境公益訴訟，對于非法排污企業起到有力的震懾作用。”番禺區檢察院檢察長暨中黨說，“十年期間，中國環境公益訴訟正在從青澀走向成熟。”

　　●南方日報記者 閆昆侖 楊大正 實習生 李永杰

　　試水樣本

　　蝦導涌污水案是一個富有試驗意義的開端，檢察院則以訴訟主體的身份對污染單位提起公訴

　　10月26日上午，新造食品排污案在番禺區法院一審開庭，中華環保聯合會、高等院校法學院的專家學者，市區兩級人大代表、政協委員及檢察院的相關工作人員參與旁聽，現場座無虛席。

　　社會和媒體對于番禺檢察院提起的這起全國自PM2.5數值監測公布以來首宗大氣污染環境公益訴訟，特別給予了關注和期待。

　　早在2008年，番禺區檢察院已經開始了環境公益訴訟的試水。當年7月初，廣州市環境監察支隊番禺大隊接到群眾舉報：位于番禺區東涌鎮官坦村的蝦導涌出現了一條長達近百米的“紅色”水帶。

　　番禺區環保局迅速派出執法人員對該河涌附近的工廠進行逐家排查。經過調查，執法人員終于找到了污染的源頭——東泰皮革染整廠。

　　當時，廣州治水剛剛起步，如何以司法訴訟手段加強懲治污染執法力度？番禺區檢察院大膽提出合作設想——通過環境公益訴訟來加強執法力度的構想，以司法訴訟手段加強懲治污染執法力度，

　　這意味著，作為行政部門的環保局，解決了只擁有有限行政處罰權而不能對其權限以外的環境危害行為進行處罰的問題短板。在查證、污染鑒定等證據確鑿的情況下，檢察院則以訴訟主體的身份對污染單位提起公訴。

　　蝦導涌污水案是一個富有試驗意義的開端。于是，此案迅速通過番禺區檢察院和區環保局建立的案件移送平臺，進入檢察官的辦理范圍。

　　2009年3月底，番禺區檢察院以原告的身份向廣州市海事法院起訴東泰皮革廠違法偷排污水，要求其立即停止違法排放污水的行為，承擔環境污染損失費用6萬余元。

　　4個月后，番禺區檢察院迎來了首宗環境公益訴訟案件的勝訴。廣州海事法院公開宣判，判決支持檢察機關提出的所有訴訟請求，賠償款項由原告受償后上交國庫，專門用作河涌治理。

　　官坦村的村民陳阿姨對記者說，現在河水很干凈，沒有之前的那種異味。“現在他們都不敢偷排了，因為檢察院會告他們”！

　　中華環保聯合會環境法律服務中心李晴認為，檢察機關在環境公益訴訟中的作用不容小覷，“檢察機關以其法律監督機關的威嚴，會對違法污染集體和個人起到明顯的震懾作用。”

　　艱難訴訟

　　環境公共利益受到侵害時，公益訴訟存在四大攔路虎：立案難、取證難、勝訴難、維權成本高

　　據國家環保局公開的數據獲悉，近年來我國每年的環境污染糾紛以超過20%的速度增長。

　　一位基層環保局官員透露，在實際工作中，老百姓信“訪”不信“法”，一旦環境權益受到侵害，他們只是一味地投訴，但有些污染糾紛往往通過行政手段難以奏效，雖然都完全符合訴訟條件，但是老百姓寧肯一再信訪投訴，也不想訴諸法律武器。

　　多名環保和法律業界人士撰文指出，根據以往實踐，環境維權的艱難現狀，和其他公益性案件一樣，在環境公共利益受到侵害時，很多時候仍然是“沒人訴”、“不愿訴”、“不敢訴”和“不會訴”，即使有人提請訴訟，單個人的環境維權往往很難取得成功。究其原因，環保公益訴訟存在四大“攔路虎”：立案難、取證難、勝訴難、維權成本高。

　　“在訴訟中，我們遇到了比水域污染公益訴訟更大的難題——損失評估，”番禺區檢察院相關負責人表示，一份《環境經濟損失量化分析報告》，就花了他近一個月的時間。

　　上述負責人繼續介紹，大氣污染環境經濟損失的計算問題主要涉及兩大方面，“首先是大氣污染造成了什么實質危害，其次是大氣污染所造成的這些實質危害應該怎樣量化。”

　　廣州市海珠區檢察院辦案人員提起廣州新中興洗水廠（下文簡稱“洗水廠”）的環境公益訴訟時，還運用了“隱形取證”：為摸清洗水廠的排污情況，兩名反貪出身的檢察官決定和環保局人員一起“隱身取證”：喬裝客戶和老板交談，然后要求參觀。其間，檢察官終于在離工廠數百米遠的水體處發現一股涌動的黑流，在斷定這里就是排污口后，環保局的執法人員馬上拍照、現場檢查、筆錄制作、工業廢水的定量分析等。最終基本得以認定洗水廠違法排污的事實。

　　角色沖突

　　民間環保公益社團堪稱環境公益訴訟最為理想的原告，應擴大民間力量對環境司法的有序參與

　　記者初略查看了自2007年起，全國各大媒體共23篇環境公益訴訟案件公開報道，其中以檢察機關為原告的有10起，以政府部門為原告的有6起，以環保公益組織為原告的有7起。

　　其中，記者沒有發現個人擔當原告的環境公益訴訟案例。據盈科律師事務所合伙人王思魯分析，在環境公益訴訟中，絕大多數公民或者社會團體都無力承擔繁瑣、冗長、花費巨大的訴訟成本。

　　全國人大代表黃細花分析，在大量公共利益受侵害無人提起訴訟的現實面前，需要具有環境民事訴權和環境公益訴權的機關來提起訴訟。在中國目前只有檢察院這樣的司法機關能擔此重任，做環境公益訴訟的先鋒。

　　然而，對檢察院作為環保公益訴訟主體并非只有一種聲音。社會各界的質疑聲隨之而來，角色沖突是質疑最集中之處。

　　諸多質疑使得檢察院作為環境公益訴訟起訴者的身份有些尷尬——檢察院的法律監督者身份會否對法院產生無形壓力，法官還能否一碗水端平？

　　率先在番禺區檢察院開展試水的檢察長暨中黨認為，我國現行法律沒有明文授權檢察機關可作為提起環境公益訴訟的主體，“我們主要依據的是《環境保護法》和《人民檢察院組織法》來行使檢察權。”

　　暨中黨還強調，在主體身份上，番禺區檢察院是作為原告而非公訴機關來出現的，“假如敗訴，檢察院也要像普通的單位和個人一樣，來承擔敗訴結果。”

　　司法部司法研究所研究員劉武俊認為，如果由檢察院提起環境公益訴訟，那么它同時具有監督者和被監督者的雙重身份，這是法理上難以自圓其說的問題。

　　在劉武俊看來，民間環保公益社團堪稱環境公益訴訟最為理想的原告。應當大力鼓勵民間環保公益社團提起環境公益訴訟，擴大民間力量對環境司法的有序參與。

　　環境公益訴訟主體究竟應當是誰？

　　中山大學法學院教授李摯萍認為，環境公益訴訟是因為公共環境利益受到了危害而需要相關主體提起訴訟，因此環境公益訴訟的主體是多元的。明確環境公益訴訟的原告主體，是建立環境公益訴訟制度的核心。

　　“只有在找不到其他權利主體，或其他權利主體沒有能力提起訴訟，或提起訴訟的難度過大時，檢察機關才有必要提起民事公訴。”李摯萍說。

　　番禺區檢察院檢察長暨中黨：

　　鼓勵民間環保組織

　　參與環境公益訴訟

　　南方日報：檢察院為什么要提起環境公益訴訟？

　　暨中黨：2007年以來，廣州不斷加大治水力度，但是有些污染糾紛往往通過行政手段難以奏效，雖然都完全符合訴訟條件，但是執行起來還存在一些困難。

　　作為檢察機關，長期以來形成法律監督的敏銳意識，使我們關注到環境公益訴訟這個領域，先行先試進行探索。從水域污染到大氣污染，我們希望通過檢察機關介入環境公益訴訟，向社會發出“防止污染”的強烈信號，走出一條遏制污染擴大的新路子。

　　南方日報：番禺區檢察院提起過多少起環境公益訴訟？效果如何？

　　暨中黨：目前，我院共提起了3起環境公益訴訟案件，全都獲得勝訴，被告單位主動承擔賠償責任，并在案發后第一時間進行整改，停止一切破壞環境的排放行為，實現產業的轉型升級。這對附近工業區內的工廠企業起到了很好的警示作用。

　　南方日報：目前在法學界，檢察機關作為環境公益訴訟的原告尚有爭議，您怎么看？

　　暨中黨：檢察機關作為原告提起訴訟是恰當的，既符合相關法律的規定，也符合司法為民、服務大局的宗旨。檢察院并不是以公訴機關名義出現，在案件審理程序方面與被告是平等的，在證據提供上，我們都是委托有資質的權威鑒定部門對被告造成的損失進行鑒定，由他們出庭作證，直接回應法官的審問和被告的質證。而且，我們也同樣面臨著敗訴的可能，所以檢察機關作為環境公益訴訟的主體并沒有違法違規的嫌疑。

　　南方日報：您認為我國環境公益訴訟應如何科學立法和健康發展？

　　暨中黨：近年來，我院與其他檢察院在環境公益訴訟上進行了大量的實例探索，證明檢察機關承擔一定條件下的環境公益訴訟是可行和有效的，對我國建立和完善環境公益訴訟的法律機制起到了積極的促進作用。

　　今年，新民事訴訟法正式通過全國人大常委會的表決，此次修改將環境公益訴訟正式入法，使檢察機關作為原告提起環境公益訴訟更具有法律依據。我希望，未來能夠通過我們越來越成熟的司法實踐，促使環境公益訴訟的立法更加完善，對環境生態保護的范圍和力度更大。

　　環境公益訴訟的路子只有越走越廣，才能真正予民實惠，得到更大的支持。從這個意義上講，我們也鼓勵民間環保組織積極參與環境公益訴訟。

　　（通訊員崔杰鋒對此文亦有貢獻）

　　（原標題：檢察機關介入環保案件 填補公益訴訟主體空白）