以約束性指標倒逼政府履行環保責任

　　近期，全國多地霧霾襲城，尤其是長三角和京津冀魯等區域，大氣污染程度十分嚴重。民建中央在已形成的題為《關于加強我國大氣污染治理》的提案中提出，加強大氣污染治理已刻不容緩，建議通過多種措施改善空氣質量， 包括逐步將PM2.5排放總量納入國家約束性指標、對特大城市進行汽車總量控制等。

　　重重霧霾之下，沒有誰能免受空氣污染之害，加大空氣污染治理力度，切實改善空氣質量，已成為全社會共同的迫切要求。民建中央提出逐步將PM2.5 排放總量納入國家約束性指標， 將控制PM2.5 作為大氣污染治理的一大抓手， 此建議具有高度的針對性，也有實際的可操作性。如果能夠納入國家約束性指標， 將是控制PM2.5 排量的一個關鍵步驟，對于推動大氣污染治理加碼升級，將發揮十分重要的作用。

　　所謂“國家約束性指標”，是從經濟社會發展和國家制度建設的層面，針對政府的社會管理和公共服務制定的目標任務。2006年制定的國家“十一五”規劃綱要，提出了22個經濟社會發展主要指標，約束性指標有8個，其中與節約資源、保護環境有關的指標占到一半左右（占指標總數比重27.2%）； 其余14個為預期性指標，包括長期被地方政府追捧的GDP等經濟增長指標。約束性指標與預期性指標的最大區別，在于前者具有法律效力，各級政府和有關部門必須嚴格執行。2011年制定的國家“十二五”規劃綱要，提出的環境保護約束性指標，占指標總數比重從“十一五”規劃的27.2%提高至33.3%，約束性指標賦予政府的環保責任進一步加大。

　　鑒于PM2.5 是當前空氣污染特別是區域性空氣污染的主要載體， 將PM2.5 排放總量納入國家約束性指標，將是制定和修訂經濟社會發展綱要繞不過去的問題。除了人們最易感知的大氣污染，水污染和土壤污染的問題同樣十分突出，近期媒體曝光的多地企業打井排污致地下水污染，其嚴重、惡劣的程度大大超出了世人的想象。總體來說，我國環境保護面臨著空前嚴峻的挑戰， 一方面傳統污染物排放量仍然很大，已經超過了環境總量的承載力，另一方面，新的環境問題又在不斷產生，危險化學品、持久性有機污染物、電子垃圾等污染因素有增無減。所以，不但PM2.5排量需要納入約束性指標，在適當條件下，另一些有代表性的污染物排量也應當納入約束性指標，以此向地方政府施加更大的責任和壓力。

　　將PM2.5 等污染物排量納入國家約束性指標，需要充分發揮相關指標對政府行為的約束力，體現約束性指標的法律效力和強制效應。其中最關鍵的一點，是要將約束性指標的法律效力，具體落實到現行法律規定賦予政府的環保責任上，并細化為對地方政府及有關部門的政績考核評價， 同時要制定具體詳盡、操作性強的問責追究條款，明確對地方政府、環保部門和相關職能部門及工作人員環境違規違法、失職瀆職行為的問責追究，直至按照刑法的規定，對情節嚴重、觸犯刑律者課以“環境監管失職罪”。

　　如果環境污染日漸嚴重，卻未見有政府部門及相關人員為此承擔責任，如果重大環境污染事故頻頻發生，卻未見有環境監管者被追究刑責，只能說明約束性指標并未發揮應有的法律效力，說明地方政府尚未感受到足夠的責任壓力。從長遠計，還需要加強人大（和紀檢監察、司法機關等）對地方政府、環保部門和相關職能部門的權力監督，加強社會公眾對政府及職能部門的權力監督， 全面落實“對（環境）監管者的監管”，使對環境保護權力主體的約束與究責有法可依、有章可循，強力倒逼政府積極履行環保責任。

　　（原標題：以約束性指標倒逼政府履行環保責任）