李志青：從經濟學視角看環保法修正

　　李志青

　　日前，十二屆全國人大常委會第三次會議審議了環保法修正草案二審稿。就目前披露的情況來看，該修正草案中有關“公益訴訟”的條款引發了較大的輿論反彈。事實上，除了在當下引起爭議的這個條款外，更加值得我們注意的是，借鑒國際上發達國家環境保護法規的立法及修法實踐，本次環保法修正草案中相當一部分條款還極有可能在未來產生波瀾，尤其是在法案逐步確認并保障某社會組織獨家享有提起環境公益訴訟權的條件下，草案中任何含義不清或者容易引發爭議的條款都將可能成為環境公益訴訟(包括環境公益行政訴訟)的由頭。

　　從法經濟學的角度來看，如果是因為法案某個條款自身存在歧義而引發眾多訴訟的話，那么這樣的條款既無法有效引導環保實踐，同時又容易成為攻擊的對象，從而是不夠完備甚至無效的。無效的法律條文必然造成社會(法律)資源的大量浪費，有損社會整體福利。

　　就此而言，盡管環保法屬于一部較高層面的基本法，必須在某些領域為后續法律實踐存留一定的延伸空間，但基于審慎的原則，我們仍有必要盡最大可能限制各方的自由裁量權，也就是在“修法”的同時，開展相關“釋法”的工作，以縮小環保法修正生效后的模糊地帶。

　　本次環保法修正草案所涉及的主體有三類，一是環保污染主體(比如企業)，二是環保主管部門(包括相關的其他部門)，三是各級人民政府。譬如，環境保護責任制度、環境影響評價制度等制度規范的對象便是污染主體，而環境管理、監督檢查等制度規范的對象則屬于后兩者中的政府部門。從現有的信息看，環保法將明顯強化對這三類主體各自具體責任的約束，這一點值得理解。但其中部分條款規定背后的自由裁量權似乎過大，容易引起后續的爭議。

　　譬如修正草案中針對污染主體的第十四條改動，其中規定：“產生環境污染和其他公害的單位，必須把環境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度，包括企業負責人的環保責任制度和向職工代表大會報告環保工作并接受監督的機制。”

　　這里面的所謂“單位”便容易引起歧義。作為污染主體，什么是“單位”的范圍，按照后續“企業負責人”的表述，“單位”似乎僅包含“企業”主體，但在同一小節第二部分中規定“檢測設備安裝使用”的內容中，又將排放污染物的主體表述為“企業事業單位”。這里面的表述差異是否意味著除了“企業”之外的其他污染主體不必建立環境保護責任制度，但又必須“安裝使用檢測設備”呢？

　　事實上，除了“企業”之外，我國的確還有很大比例的特種污染物是來自醫院、學校等傳統“事業”單位，從環境污染防治的角度出發，這些單位無疑也有必要建立健全環境保護責任制度。

　　又譬如這一各界質疑較大的條款：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟。”

　　除了引發巨大爭議的“壟斷”嫌疑之外，該條款的另一不當之處在于，環保法修正草案僅賦予中華環保聯合會對“環保不作為”所造成的損害公共利益的行為提起訴訟的權利，但卻沒有相應地賦予其他社會組織對“過度環保”帶來的潛在公共利益損失提起訴訟的權利，也就是保護社會經濟發展抵御過激環保行為的權利。實際上，不論是環保公益，還是社會經濟發展權利，都應得到法律的正當保護。盡管當下企事業單位處于強勢地位而無需擔憂“被侵權”，但從長期來看，從公益的角度保護他們的權利也將勢所必然。

　　再譬如，在修正草案第十一條新增的一個條款“國家對重點污染物實行排放總量控制制度”，其中規定：“國務院發展改革部門會同有關部門，提出國家重點污染物總量控制約束性指標分配意見。”

　　在這一條中，存在兩個可供主管部門自由裁量的概念，一是“總量控制”，二是“重點污染物”。自由裁量權對于主管部門自然是好事，但對于修法而言卻極為不利，因為，按照該條款，再結合上述“環境公益訴訟”的規定，便意味著假如具有提起環境公益訴訟資格的組織認為某個“總量控制”的具體水平有損地方生態環境質量，抑或國家有關部門對“重點污染物”的界定忽視了其他污染物，從而造成特定地區的生態環境質量下降，那么，它便有權因此而提起相應的訴訟。盡管提出這種訴訟的概率極低，但不能完全排除其可能性。事實上，圍繞概念界定展開的訴訟在國際上已有先例。

　　比如，2007年美國馬薩諸塞州便發生了一個在環保史上極為有名的“溫室氣體訴訟案”。其時，馬薩諸塞州政府連同美國十多個州的政府及環保公益組織起訴美國聯邦環保署，認為環保署在溫室氣體控制上不作為。訴辯雙方的重要爭論便在于“溫室氣體究竟是否屬于美國《清潔空氣法案》所規定的空氣污染物”。

　　需注意，盡管《清潔空氣法案》已經將環境保護的范圍擴大到“在物理、化學及生物等方面產生不利影響”的一般大氣排放物，但仍然由于其概念界定不清而引發了雙方的爭議。最終，歷經3年多的訴訟，美國聯邦最高法院9名大法官以5比4的微弱多數支持了麻州的訴訟請求，判令聯邦環保署必須就“溫室氣體是否屬于空氣污染物”一事進行研究并答復。

　　上述分析及案例都說明，類似于什么是“單位”，什么是“重點污染物”，怎么樣又才算是合理的“總量控制”水平等等問題，都應在環保法修正時予以清楚解釋。否則，引發訴訟將不可避免，并極大浪費社會(法律)資源。就此意義而言，環保法的“釋法”與“修法”同樣重要，不可偏廢。

　　(作者系復旦大學經濟學院講師、環境經濟研究中心副主任)

(原標題：從經濟學視角看環保法修正)