可再生能源法執(zhí)法檢查倡全額保障性收購制度

　　8月27日下午，十二屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議分組審議了全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《可再生能源法》實(shí)施情況的報(bào)告(下文簡(jiǎn)稱“報(bào)告”)。

　　此前一天，在本次常委會(huì)第一次全體會(huì)議上，全國人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)陳昌智作了該份報(bào)告。

　　據(jù)悉，依據(jù)全國人大常委會(huì)2013年監(jiān)督工作計(jì)劃，5－6月全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組對(duì)可再生能源法的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。報(bào)告中一方面強(qiáng)調(diào)了中國應(yīng)該加大力度發(fā)展可再生能源，一方面也直言不諱點(diǎn)明了目前《可再生能源法》執(zhí)行過程中遭遇到的若干問題。

　　其中，落實(shí)保障性收購以及價(jià)格補(bǔ)貼，成為報(bào)告關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　“從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，進(jìn)一步確立可再生能源優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，明確可再生能源在我國能源中長(zhǎng)期發(fā)展中的總量目標(biāo)，并落實(shí)到能源發(fā)展的規(guī)劃、政策和管理等各個(gè)方面。”陳昌智表示。

　　落實(shí)全額保障性收購制度

　　報(bào)告稱，國家明確提出到2015年和2020年非化石能源分別占一次能源消費(fèi)比重11.4%和15%的目標(biāo)。

　　為了保障可再生能源的生產(chǎn)與使用，2005年通過的《可再生能源法》中明確規(guī)定了“制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額保障收購可再生能源發(fā)電的具體辦法”，但全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在地方的調(diào)研顯示，很多地方在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)都“打了折扣”。

　　按照行業(yè)術(shù)語來說，就是“棄風(fēng)”現(xiàn)象嚴(yán)重。

　　報(bào)告透露，目前，國內(nèi)風(fēng)電、光伏發(fā)電、水電都出現(xiàn)送出和消納的問題，棄風(fēng)嚴(yán)重，2012年達(dá)到208億千瓦時(shí)，占實(shí)際發(fā)電量的17%左右。

　　在風(fēng)力資源豐富的“三北”地區(qū)限電尤其嚴(yán)重，年風(fēng)電平均利用小時(shí)數(shù)大幅下降，吉林省從2010年的1941小時(shí)下降到2012年的1420小時(shí)，一些地方風(fēng)電限電比例超過40%，給企業(yè)經(jīng)營造成困難。

　　之所以出現(xiàn)“棄風(fēng)”問題，報(bào)告歸之于“部門責(zé)任落實(shí)不到位”。從法律頒布至今，關(guān)于全額保障性收購制度的相關(guān)辦法仍未出臺(tái)，電網(wǎng)企業(yè)未按規(guī)定收購電量，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督乏力。“與之同時(shí)，地區(qū)之間、企業(yè)之間的利益關(guān)系也制約了全額保障性收購制度的落實(shí)。”報(bào)告稱。

　　而全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在地方調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于大部分地區(qū)還沒有實(shí)施節(jié)能發(fā)電調(diào)度，仍采用年度發(fā)電量計(jì)劃管理，導(dǎo)致可再生能源發(fā)電機(jī)組讓位于火電機(jī)組。

　　而部分電網(wǎng)公司甚至不按法律要求對(duì)小水電等可再生能源發(fā)電并網(wǎng)提供相關(guān)服務(wù)，甚至克扣上網(wǎng)電量，由發(fā)電企業(yè)承擔(dān)并網(wǎng)費(fèi)用的情況長(zhǎng)期存在。

　　“全額保障收購的法律規(guī)定。這在可再生能源法中都明確寫上了，不要把它作為一個(gè)象征意義，它是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。”參與分組審議的陸浩委員表示。

　　如何解決全額保障性收購制度能夠落地的問題？

　　報(bào)告給出的解決之道包括：國家發(fā)展改革委、國家能源局要加強(qiáng)對(duì)可再生能源及相關(guān)規(guī)劃的統(tǒng)籌，盡快出臺(tái)全國電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)配套電網(wǎng)和跨省區(qū)輸出通道建設(shè)，提高消納、輸送能力，保證可再生能源開發(fā)、輸送、利用多個(gè)環(huán)節(jié)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　此外，技術(shù)創(chuàng)新也被視作是打破現(xiàn)有格局的利器。

　　“實(shí)際上可再生能源的收購，從電網(wǎng)和各個(gè)方面都做了很大的努力，為了保證優(yōu)先調(diào)度、全額保障收購，要加強(qiáng)保障性措施的完善，包括科學(xué)技術(shù)的研發(fā)都要跟上，解決好這些技術(shù)瓶頸問題。”陸浩委員表示。

　　而報(bào)告中亦建議，建立分布式可再生能源電力并網(wǎng)技術(shù)支撐體系和管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)分布式發(fā)電直供及無歧視、無障礙接入電網(wǎng)，鼓勵(lì)可再生能源的分散開發(fā)和就地消納。

　　價(jià)格補(bǔ)貼

　　除了全額保障性收購制度之外，可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼也成為分組審議的一個(gè)熱點(diǎn)話題。

　　目前，光伏發(fā)電采用全國統(tǒng)一標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在地方調(diào)研時(shí)，有地方反映，各地光照條件不同，投資回報(bào)差別較大，“一刀切”的價(jià)格政策不利于光伏發(fā)電大規(guī)模應(yīng)用。

　　同時(shí)，也有企業(yè)反映，光伏電站上網(wǎng)電價(jià)年限不明確，分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用部分電價(jià)補(bǔ)貼政策沒有確定，海上風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)也未出臺(tái)，企業(yè)難以核算投資回報(bào)。

　　與之對(duì)應(yīng)的就是政府部門為扶植可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所允諾的補(bǔ)貼，往往難以落實(shí)，電價(jià)附加和補(bǔ)貼機(jī)制亟待健全。

　　全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在調(diào)研中遇到的價(jià)格補(bǔ)貼問題主要包括以下幾個(gè)方面：

　　首先，是按照現(xiàn)有的電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)和征收率，所籌集的資金已不能滿足補(bǔ)助需要；其次，補(bǔ)貼審批環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜，到位周期長(zhǎng)，長(zhǎng)期拖欠嚴(yán)重影響投資效益；第三，現(xiàn)有補(bǔ)貼側(cè)重于發(fā)電環(huán)節(jié)，對(duì)輸電、輔助服務(wù)補(bǔ)貼不到位，影響了電網(wǎng)企業(yè)建設(shè)的積極性；最后，可再生能源基金的使用缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資金安排與規(guī)劃缺乏有效銜接。

　　此前，為了鼓勵(lì)可再生能源，國家規(guī)定了一系列的稅收優(yōu)惠政策，比如對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼不征收增值稅。但該項(xiàng)政策在地方執(zhí)行過程中，顯然有“變形”的情況。

　　“有的地方仍將電價(jià)附加資金列為電網(wǎng)企業(yè)收入，征收增值稅。國家制定了小水電征收6%增值稅的政策，但有的地方實(shí)際征收稅率高達(dá)16.8%。”報(bào)告中披露。

　　而正在推進(jìn)的增值稅改革，對(duì)于地方發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)積極性也有一定影響。“允許抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額，導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期內(nèi)無法從風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目中獲得稅收收入，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展優(yōu)勢(shì)。”報(bào)告稱。

　　針對(duì)上述問題，有參與分組審議的委員表示，價(jià)格補(bǔ)貼方面的問題與現(xiàn)行的管理體制有很大關(guān)系。

　　“比如國務(wù)院能源主管部門是負(fù)責(zé)可再生能源發(fā)展的主要部門，但是可再生能源的標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、稅收、補(bǔ)貼則分散于政府的其他部門，降低了能源主管部門對(duì)可再生能源綜合管理和宏觀協(xié)調(diào)的能力。”王毅委員表示。

　　而報(bào)告中亦給出了具體的應(yīng)對(duì)措施，建議盡快建立電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，及時(shí)調(diào)整可再生能源電價(jià)附加征收標(biāo)準(zhǔn)，加大征收力度，努力做到應(yīng)收盡收；同時(shí)，積極拓展資金來源，擴(kuò)大可再生能源基金規(guī)模，保證補(bǔ)貼及時(shí)足額到位。

　　“要加大可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼基金的征收，這個(gè)基金完全可以調(diào)整，因?yàn)槲覀儑已b機(jī)容量是非常大的，一度電稍加一點(diǎn)就可以彌補(bǔ)。”參與分組審議的陸浩委員表示，“可以隨著可再生能源的發(fā)展，不斷地調(diào)整電價(jià)，保證補(bǔ)貼能夠落到實(shí)處，這樣也可以調(diào)動(dòng)發(fā)電企業(yè)的積極性，包括電網(wǎng)的其他配套服務(wù)企業(yè)都應(yīng)該享受補(bǔ)貼。”

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