謝文英

　　從“修正”到“修訂”，一字之差，徹底轉變了《中華人民共和國環境保護法》的修改思路。不久前剛剛結束的第十二屆全國人大常委會第五次會議決定采用修訂方式，對環境保護法進行全面修改。

　　全國人大代表呂忠梅用紅筆在“修訂”兩字上畫了個圈。2012年8月剛看到環保法修正案草案時，呂忠梅第一反應是，“這樣改有可能浪費了一次修法機會。”兩次審議后，終于迎來了“大修大改”。然而，呂忠梅同其他與會人員在審議草案時發現，修訂草案距離環保法基礎性法律的定位，還有不小差距。怎樣的大修大改，才能讓環保法“硬”起來?

　　法律銜接不暢易被誤讀

　　既然定位為基礎性法律，就要與其他相關部門法銜接好。全國人大常委會副委員長萬鄂湘等在審議時就發現，法律銜接問題在修訂草案中比較突出。

　　萬鄂湘注意到，修訂草案關于法律責任規定中有這樣一句話，“造成環境污染事故，構成犯罪的，依法追究刑事責任”。“‘造成環境污染事故’的提法，是1997年的沒有修改之前的刑法第338條的原話，恰恰這句話在刑法修正案(八)第46條中被刪掉了，改用‘嚴重污染環境’來表述。”萬鄂湘說，這樣修改，本意是把“結果罪”變成“行為罪”。也就是說，不要求造成事故，不要求有一個結果證明你的非法排放達到了什么級別，只要有這樣的行為就入罪了，目的在于降低入罪門檻。但是，修訂草案還是使用了修改之前的表述，沒有很好地刑法修正案(八)銜接，容易造成誤讀。

　　再比如法律責任中關于“因污染環境造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的規定承擔侵權責任”的規定。由于侵權責任法只能解決個人人身財產損害問題，解決不了公共環境被侵害的問題。因此，環保法如果僅規定承擔侵權責任法上的責任，將不利于公益訴訟的開展。

　　全國人大常委會委員王毅認為，本屆人大常委會已經在修改大氣污染防治法、水污染防治法等11部與環境保護相關的法律，這些修改都要以環保法為依據，因為環保法應當給這些法律留些空間。

　　除法律銜接外，全國人大常委會委員艾斯海提·克里木拜和黃獻中等認為，一些行之有效的制度也應該寫入法律。比如“生態紅線”和國務院發布的多項環境保護決定，包括污染責任保險、建立監察體制等等，政府已經做了大量工作，并且經國務院批準，都已經是完整的，可以很好推動的。如果環保法中沒有對這些內容加以規定，將很難追究相關職能部門的“瀆職”責任。

　　公益訴訟主體還可以放寬

　　環保法修訂草案中，把環境公益訴訟主體范圍從此前二審稿規定的“中華環保聯合會”改為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。對此，全國人大常委會委員莫文秀認為，修改后仍與人民群眾的期盼有很大差距。不利于保護公眾監督環境的積極性，不利于形成整合力量，遏制、制裁環境污染。

　　“只有老百姓走上依法維權的道路，社會才能進入法治的軌道。”全國人大常委會委員吳曉靈認為，對待公益訴訟，應該持更加歡迎和開放的態度。

　　在全國人大常委會委員任茂東看來，公益訴訟制度本身在我國還處于完善中，一些具體做法還要在實踐中發展，可以只作原則性規定，不要一刀切。全國人大常委會委員陳吉寧表示，政府代表公眾進行環境訴訟，是大多數國家都在進行的一種法律實踐方式，建議在環境公益訴訟方面不僅把權利給社會團體，也要給地方檢察院和相應的環保部門。

　　參照《社會組織評估管理辦法》的相關規定，王明雯委員對公益訴訟主體提出具體修改意見:“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法注冊的專門從事環境保護公益活動兩年以上，通過了社會組織評估且為3A以上的社會組織，可以依法向法院提起訴訟。”

　　懲罰額度以總投資額為基數

　　隨著環境狀況不斷惡化，社會上普遍認為環保法是一部“軟”法。之所以“軟”，陳吉寧等委員認為，問題還是出在法律責任追究上，執法成本高、違法成本低問題在修訂草案中依然突出。

　　“很多專家都在呼吁一定要解決未批先建問題，但是修訂草案中還是沒有體現。現在未批先建已經成為環境司法中的難題。”陳吉寧拿出了一組數據:2010年清查全國鋼鐵項目時發現，河北省煉鐵煉鋼的產能分別是2.73億噸和2.86億噸，然而這樣大的產能中，將近80%是沒有經過環評審批擅自建設運行的，有相當一部分是不符合國家產業政策需要淘汰的。

　　于上億甚至十幾億元的項目而言，目前最高限額20萬元的罰款不過是九牛一毛。加之沒有辦法追究責任人的法律責任，未批先建現象愈演愈烈。陳吉寧提議以總投資額為基數設定懲罰額度，比如總投資額的1%至5%作為罰款額度。

　　任茂東說，一些地方官員因某些利益因素的沖動而嚴重忽視環境保護，對這些存在主觀故意的瀆職行為，修訂草案規定的處罰僅僅是記過、記大過或者降級，只有“造成嚴重后果的”，才撤職、開除等。但是，環境污染嚴重后果的出現具有滯后性，不一定馬上顯現出來，相當一部分官員在位時間可能只有幾年時間，所以這樣的懲罰性規定在實踐中，會造成很大的執行難度，對瀆職行為的懲罰顯得蒼白無力。

　　“環境搞得好不好，能夠看出一任領導的執政理念，所以在政績考核方面，對環境保護工作者要有相應的審計標準。”全國人大常委會委員黃小晶建議建立地方領導任期環境保護審計制度，并向全社會公開，作為官員提拔前政績考核的重要內容。

　　軟法變硬需要設立第三方監督機制

　　“為保護和改善環境，防止污染和其他公害，保障人體健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。”呂忠梅認為修訂草案總則的這一條寫得非常好，尤其突出強調了“人體健康”。遺憾的是，這一立法宗旨沒有貫徹到法律中。

　　比如，環境影響評價只評價對植物生長有沒有危害，不包括對人體健康的危害。很多地方污染企業倒閉或搬離二三十年后對人體健康的危害才逐漸顯現出來，而當地環保部門當年的環評報告卻顯示“企業嚴格達標排放”。

　　因此，呂忠梅建議把對人體健康的危害也納入環境影響評價范圍。

　　審議中有些委員反映，現在形成了一個怪圈，政府與污染企業站在一邊，而環保部門無可奈何。這種模式不能打破，環保法將難以發揮實效。

　　辜勝阻表示，如果靠政府管企業，政府既是“裁判員”，又是“運動員”。政府招商引資，政府需要稅收，而那些污染大戶往往又是稅收大戶，在這樣的情況下，迫切需要強化“第三方”監督主體，包括人大、檢察機關、法院、公眾參與等等。

　　“在環境問題非常嚴重的今天，政府工作報告中應該再加一個環境報告。”辜勝阻說，盡管修訂草案規定，縣級以上政府應當定期向本級人大常委會報告本行政區環境狀況和環境保護目標的完成情況。但是向人大會匯報的效果會完全不同。因為環保問題離老百姓最近，每個人都有切身的體會。因此，在第三方主體中，作用最重要的當屬是人大監督。

　　（原標題：從修正到修訂，環保法迎來“大手術”）