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■環(huán)保總局在挺直腰桿中遇到的最大阻力：地方領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念、干部政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、地方保護(hù)主義以及現(xiàn)行的條塊分割環(huán)保體制
■環(huán)保事關(guān)全民利益，最易達(dá)成社會(huì)共識(shí)與共贏，是進(jìn)行民主法制試驗(yàn)的最佳領(lǐng)域
2月7日，國(guó)家環(huán)保總局打出重拳：從即日起，對(duì)9省11家布設(shè)在江河水邊的環(huán)境問題突出企業(yè)實(shí)施掛牌督辦；對(duì)127個(gè)投資共約4500億元的化工石化類項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查；對(duì)10個(gè)投資共約290億元的違法建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行查處。
一場(chǎng)“環(huán)保風(fēng)暴”，又從國(guó)家環(huán)保總局刮向各地。
此前的1月24日，上任不久的環(huán)保總局局長(zhǎng)周生賢披露，松花江污染事件后，環(huán)保總局已對(duì)全國(guó)沿江沿河化工企業(yè)進(jìn)行了拉網(wǎng)式排查。“我們要在春節(jié)后把這些企業(yè)曝光。”周生賢說。
兩周之后，受周生賢委托，副局長(zhǎng)潘岳將查處情況向媒體公布。
“但我必須再次聲明，這不是來得快、去得快的‘風(fēng)暴’，而是長(zhǎng)期堅(jiān)持不懈的執(zhí)法行動(dòng)。”2月7日接受本報(bào)記者專訪時(shí)，潘岳表示。
這位46歲的副局長(zhǎng)，一年之前曾代表環(huán)保總局對(duì)電力行業(yè)刮起了首次“環(huán)保風(fēng)暴”，叫停了沒有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的30家特大項(xiàng)目，一時(shí)間被人稱作“潘旋風(fēng)”。
當(dāng)“潘岳為官高調(diào)”的評(píng)論紛紛而至?xí)r，他嘆息道，自己這樣做與其說是“博得美名”，倒不如說是“不負(fù)良心”。正常的履行職責(zé)激起這么大的反響和爭(zhēng)議，恰恰說明在此之前，“環(huán)保”在重大決策和公共視野中缺席太久。
而此間的背景，則是新一屆政府“以人為本”理念及“可持續(xù)發(fā)展觀”的確立——在以前，諸如環(huán)保總局這樣的“弱勢(shì)部門”，潘岳這樣的“個(gè)性官員”，難以出現(xiàn)。
無意明哲保身，不怕樹敵太多
記者：2005年，環(huán)保總局做了很多事情，有聲有色，但在松花江污染事故后，板子打到環(huán)保總局身上，解振華局長(zhǎng)去職。有評(píng)論說環(huán)保總局應(yīng)該吸取教訓(xùn)，做事不要過分高調(diào)。在很多人認(rèn)為要明哲保身的時(shí)候，你們卻又刮起環(huán)保風(fēng)暴。做官為什么要如此另類？
潘岳：松花江事件將在中國(guó)環(huán)保史上留下永遠(yuǎn)的印跡。它證明了“環(huán)境危機(jī)”不再是危言聳聽的預(yù)言，也宣告了中國(guó)的發(fā)展由此進(jìn)入了一個(gè)環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的階段，應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)，成為執(zhí)政者最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。
松花江事件反映出環(huán)保系統(tǒng)在危機(jī)處理上有深刻的教訓(xùn)要吸取，例如信息披露制度與應(yīng)急速度等。中央希望我們“舉一反三”，我們正在這么做。但舉一反三的結(jié)果不是“明哲保身”，而是繼續(xù)改革，勇于戰(zhàn)斗。
現(xiàn)在的這次行動(dòng)完全符合國(guó)務(wù)院的要求，得到了周生賢局長(zhǎng)的大力支持，環(huán)保總局領(lǐng)導(dǎo)班子的認(rèn)識(shí)也高度一致。我不覺得自己孤單，因此也不覺得自己“另類”。
記者：你當(dāng)國(guó)有資產(chǎn)管理局副局長(zhǎng)時(shí)，清查海外國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)流失大案；當(dāng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局副局長(zhǎng)時(shí)，親臨現(xiàn)場(chǎng)收拾造假企業(yè)；當(dāng)體改委副主任時(shí)，提出政改報(bào)告，呼吁宗教改革，得罪了不少持不同意見的同志。任環(huán)保總局副局長(zhǎng)沒多久，就提出綠色gdp和改變干部考核指標(biāo)；刮環(huán)保風(fēng)暴，更是直接得罪各種大利益集團(tuán)。你不怕樹敵太多？
潘岳：我個(gè)人的言行向來一以貫之，不會(huì)因追捧而“高調(diào)”，也不會(huì)因挫折而“低調(diào)”。至于樹不樹敵，我想起一句老話，沒有永久的敵人，只有永久的利益。這永久的利益就是國(guó)家利益———國(guó)家利益高于一切。
記者：但很多人為你的仕途擔(dān)心。你不擔(dān)心嗎？
潘岳：為了國(guó)家利益，我只要有一點(diǎn)機(jī)會(huì)，有一點(diǎn)權(quán)力，就要這么干。
記者：最近兩年，公眾空前關(guān)注環(huán)保問題，也空前關(guān)注環(huán)保總局，這與環(huán)保總局展現(xiàn)的強(qiáng)硬形象有關(guān)。你們的腰桿突然硬起來的原因是什么？
潘岳：如果要用一句話來回答，就是“時(shí)候到了”。上世紀(jì)六七十年代是“一切以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”；八九十年代是實(shí)施改革開放；未來20年將是在此基礎(chǔ)上實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展”的年代。中央先后提出了科學(xué)發(fā)展觀與和諧社會(huì)理念，環(huán)保是推行科學(xué)發(fā)展觀的前沿陣地，也是建設(shè)和諧社會(huì)的最佳試驗(yàn)場(chǎng)，我們甘當(dāng)馬前卒。[page]
記者：有沒有這樣一種原因：作為“弱勢(shì)部門”，你們想提高自己部門的地位；作為個(gè)人，想獲得良好的名聲。用不好聽的話說，就是炒作？
潘岳：我不認(rèn)為這是炒作。不管是“叫停30家”、“圓明園聽證會(huì)”，還是這次的行動(dòng)，我們無非是不折不扣地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，無非是真刀真槍地履行使命，無非是按照中央的要求公開行政。
正常履行職責(zé)的行為為什么激起這么大的反響和爭(zhēng)議？恰恰說明，在此之前，“環(huán)保”在重大決策和公共視野中缺席太久。因此，與其說環(huán)保總局是“提高地位”，倒不如說是“恢復(fù)地位”。
而且，這些所謂的“炒作”激起了一場(chǎng)關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)大討論，環(huán)保從此超出了專業(yè)的小圈子，真正走向了社會(huì)公眾。在圓明園聽證會(huì)上，發(fā)言的人有從外地趕來的70歲退休職工，也有12歲的小孩子，他們都拿著自己搜集的資料，對(duì)討論主題發(fā)表嚴(yán)肅的意見。科學(xué)發(fā)展觀要得到真正落實(shí)，必然要有強(qiáng)大的政治動(dòng)力；催生強(qiáng)大的政治動(dòng)力，就必須要凝聚強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)。從這個(gè)意義來說，此類“炒作”就是一場(chǎng)普及運(yùn)動(dòng)，一個(gè)預(yù)熱過程，一個(gè)提升階段。
對(duì)我個(gè)人而言，坦率地說，任何一個(gè)了解中國(guó)現(xiàn)實(shí)的人都知道，這樣的名聲并不符合許多潛規(guī)則，我這樣做與其說是“博得美名”，倒不如說是“不負(fù)良心”。
記者：在挺直腰桿中，你們遇到的最大阻力是什么？
潘岳：無非是地方領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念、干部政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)、地方保護(hù)主義以及現(xiàn)行的條塊分割環(huán)保體制。但一切阻力也是動(dòng)力。
這次行動(dòng)決不會(huì)虎頭蛇尾
記者：你們究竟有多大的強(qiáng)制力？是不是還有一些不合理的大型規(guī)劃，雖未經(jīng)過環(huán)評(píng)，你們也無力干涉？
潘岳：從當(dāng)前的實(shí)際工作看，規(guī)劃環(huán)評(píng)并不樂觀。有的地方和部門在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上仍然我行我素，我們無法提前介入。另外，規(guī)劃環(huán)評(píng)的經(jīng)費(fèi)、人員也是個(gè)大問題。由于這些原因，規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展還很難，確實(shí)有一些重大的發(fā)展規(guī)劃沒有依法進(jìn)行環(huán)評(píng)，就已“審批”通過，并且這種現(xiàn)象相當(dāng)普遍，不僅是地方上有，國(guó)家部委也有。我們只能盡一切努力加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)。
雖然環(huán)境影響評(píng)價(jià)法與國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》對(duì)這個(gè)問題有明確規(guī)定，但實(shí)際上環(huán)保部門的話語權(quán)和強(qiáng)制力很有限。環(huán)保部門僅僅組織規(guī)劃環(huán)評(píng)文件的審查，規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書的結(jié)論以及審查意見并不具有強(qiáng)制效力，只是供規(guī)劃審批部門參考。也就是說，環(huán)評(píng)是不是能發(fā)揮實(shí)際作用，完全取決于規(guī)劃的審批部門。在這個(gè)事情上我們很被動(dòng)，如果審批部門不采納規(guī)劃環(huán)評(píng)的意見，可能連個(gè)說明都不給我們，我們也沒辦法。
記者：那你們遇到阻力怎么辦？如果這次地方政府與企業(yè)不配合，過了時(shí)限依然故我，你們有什么強(qiáng)制性措施？
潘岳：如果真出現(xiàn)了不配合的情況，我們將雙管齊下，一是對(duì)其下達(dá)停產(chǎn)整治決定和經(jīng)濟(jì)處罰。同時(shí)我們還將聯(lián)合監(jiān)察部，依據(jù)即將出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，對(duì)有關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究。
二是將檢查情況和查處結(jié)果及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)告，并向全社會(huì)公開。這次行動(dòng)決不會(huì)無疾而終，虎頭蛇尾。我們要對(duì)一些受到種種力量保護(hù)、“屢教不改”的污染企業(yè)，動(dòng)點(diǎn)真格的。
環(huán)境問題是個(gè)政治問題
記者：近幾個(gè)月來，中國(guó)重大環(huán)境污染事故頻發(fā)，你作為主管環(huán)境保護(hù)的高級(jí)官員，請(qǐng)告訴公眾，我們生活的環(huán)境安全嗎？
潘岳：中國(guó)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期———污染已經(jīng)不是單個(gè)企業(yè)、單個(gè)地區(qū)的污染，而是布局性、結(jié)構(gòu)性的污染。比如大量高污染高危險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目布設(shè)在江河湖海沿岸、人口稠密區(qū)，一旦發(fā)生事故，就將威脅數(shù)百萬老百姓的安全。比如中西部爭(zhēng)上能源電力重化工基地的規(guī)劃，完全不顧有限的淡水資源根本無法支撐如此大規(guī)模的開發(fā)活動(dòng)；比如幾乎所有的大城市都在進(jìn)行“攤大餅”式擴(kuò)張，城區(qū)空氣污染日甚一日……而且，隨著經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)的日益擴(kuò)張，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)將逐漸超越地區(qū)疆界，變成全民性的問題。東部、西部，城市、農(nóng)村，窮人、富人，誰也無法獨(dú)善其身。[page]
記者：為什么會(huì)產(chǎn)生這么嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)？
潘岳：在觀念上，有不少領(lǐng)導(dǎo)干部把單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同于財(cái)富積累，把財(cái)富積累當(dāng)成整個(gè)社會(huì)的惟一追求。一切資源都以眼前的市場(chǎng)價(jià)格來定價(jià)，而忽略土地、水源、環(huán)境、生物多樣性等稀缺資源的潛在價(jià)值。
不正確的發(fā)展觀必然帶來不正常的發(fā)展結(jié)果。比如gdp主導(dǎo)的干部考核機(jī)制，比如嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，比如強(qiáng)大的部門和集團(tuán)利益，比如環(huán)境法律數(shù)量雖多卻難于執(zhí)行，比如條塊分割的環(huán)保體制，這些都直接導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染。
記者：應(yīng)該通過哪些手段來解決這一問題？
潘岳：第一，用綠色gdp代替?zhèn)鹘y(tǒng)gdp。綠色gdp扣除了生態(tài)和環(huán)境損失，能夠更全面地考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量，避免虛假業(yè)績(jī)。
第二，一定要把環(huán)保指標(biāo)納入現(xiàn)行的官員政績(jī)考核體系。這是最立竿見影的方法。
第三，一定要進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)。這20年來，決策部門在制定開發(fā)建設(shè)規(guī)劃時(shí)很少考慮環(huán)境影響，明白過來之后木已成舟。如果不從現(xiàn)在開始實(shí)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，我們將永遠(yuǎn)陷于防不勝防、治不勝治的惡性循環(huán)。
第四，要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用各種手段讓下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、受益人群對(duì)受損人群進(jìn)行利益補(bǔ)償，讓上游地區(qū)和保護(hù)地區(qū)專心致志地保護(hù)資源環(huán)境。
第五，要全力推動(dòng)公眾參與。
第六，要制定一系列環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，獎(jiǎng)勵(lì)可持續(xù)發(fā)展，懲罰高耗能生產(chǎn)。
記者：公眾參與能起到什么作用？今后影響環(huán)境較大的重大工程中，公眾如何才能參與決策？
潘岳：從國(guó)際發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，在環(huán)保等公共事務(wù)上，市場(chǎng)向來是失靈的，轉(zhuǎn)型期的政府正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)刻，對(duì)公共事務(wù)的管理往往顯得力不從心。這就需要依賴公眾的力量。公眾是環(huán)境最大的利益相關(guān)人，擁有保護(hù)環(huán)境的最大動(dòng)機(jī)，只要有合適的渠道，就能釋放出巨大能量。
我們身邊就有一個(gè)活生生的例子———日本。日本是島國(guó)，其人口資源環(huán)境結(jié)構(gòu)比我們還要緊張，但卻是世界上環(huán)保搞得最好的國(guó)家之一。上世紀(jì)中葉，日本工業(yè)化進(jìn)程中經(jīng)歷了嚴(yán)重的環(huán)境污染。從1960年代起，日本公民發(fā)動(dòng)了大規(guī)模的法律訴訟，媒體和民間組織也針對(duì)污染企業(yè)進(jìn)行大規(guī)模斗爭(zhēng)。1970年，反對(duì)“經(jīng)濟(jì)至上”的市民人數(shù)第一次以45％對(duì)33％占據(jù)社會(huì)主流，這使日本召開了首次“公害國(guó)會(huì)”，專門討論污染問題，頒布了一系列環(huán)境保護(hù)和建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的法律。10年之內(nèi)，身為工業(yè)大國(guó)的日本形成了一個(gè)人口資源環(huán)境文化相互協(xié)調(diào)的循環(huán)型社會(huì)。這個(gè)例子充分說明，公眾參與能夠在可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中扮演重要角色。
中國(guó)公眾目前的環(huán)保參與程度還很低，原因不是公眾環(huán)保意識(shí)淡漠，而是缺乏參與渠道。去年環(huán)保總局對(duì)圓明園防滲事件進(jìn)行了首個(gè)全程公開的聽證會(huì)，就是想做一個(gè)環(huán)境決策民主化的試驗(yàn)。整個(gè)過程中反響之熱烈和影響之深遠(yuǎn)令人深思。
在中國(guó)目前的國(guó)情下，良性的公眾參與不僅能補(bǔ)政府力量之不足，還能大大提高公眾對(duì)政府政策的認(rèn)同度，更能提升國(guó)民的公共道德素質(zhì)。更何況按照憲法，參與公共事務(wù)也是公民的權(quán)利。政府有義務(wù)去保障公眾的這項(xiàng)權(quán)利。什么是社會(huì)主義和諧社會(huì)的最佳體現(xiàn)？什么是社會(huì)主義民主與法制的最佳實(shí)踐？什么是科學(xué)發(fā)展觀的最真切的落實(shí)？什么是現(xiàn)代執(zhí)政理念的最好貫徹？全看公眾參與和政府決策間的良性互動(dòng)。這是道之根本，也是大勢(shì)所趨。
記者：聽說你們制定了一個(gè)環(huán)評(píng)領(lǐng)域的公眾參與辦法。這好像是中國(guó)第一個(gè)部委制定讓公眾有渠道參與決策的辦法。
潘岳：這個(gè)月我們就頒布這個(gè)公眾參與辦法。
記者：你曾提到，中國(guó)的環(huán)境問題不是專業(yè)問題，而是一個(gè)政治問題。這怎么解釋？
潘岳：這個(gè)“政治”是一個(gè)“大政治”的概念。環(huán)境問題是工業(yè)社會(huì)的痼疾，是資本主義和社會(huì)主義面臨的共同難題。不管是資本主義國(guó)家，還是社會(huì)民主主義國(guó)家，都在把“生態(tài)主義”吸納到自己的意識(shí)形態(tài)體系中。[page]
比起資本主義，社會(huì)主義在理論上更具備解決環(huán)境問題的基礎(chǔ)，因?yàn)轳R克思主義在強(qiáng)調(diào)“發(fā)展生產(chǎn)力”的同時(shí)強(qiáng)調(diào)“人的全面發(fā)展”。我們與經(jīng)濟(jì)至上論者不同，要求珍惜自然資源，杜絕浪費(fèi)；我們與環(huán)境原教旨主義者也不同，不贊成徹底否定工業(yè)文明，而是尋求創(chuàng)造一種既能滿足需求又能減少浪費(fèi)和副作用的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。這便是我們正在研究的意識(shí)形態(tài)體系。中央提出的“科學(xué)發(fā)展觀”里，已經(jīng)充分體現(xiàn)了這些內(nèi)涵。
環(huán)境問題還是社會(huì)公平問題。公平是社會(huì)主義的一個(gè)主要政治目標(biāo)，環(huán)境公平是社會(huì)公平的主要組成部分。解決了環(huán)境公平，就能夠?yàn)榻鉀Q社會(huì)公平問題提供經(jīng)驗(yàn)。
環(huán)境還是一個(gè)民主法制問題。中國(guó)政府尚未完成向現(xiàn)代行政體制的轉(zhuǎn)型，大量對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響的大規(guī)劃、大工程、大項(xiàng)目在“黑箱操作”中上馬，公眾不知情，也沒有渠道表達(dá)自己的意見，公共利益被一些利益集團(tuán)大量侵蝕。要改變這種狀況，就要實(shí)行民主與法制，就要提倡公共參與，就要政務(wù)公開與陽光行政。環(huán)保領(lǐng)域既關(guān)系著全民利益，政治敏感性又相對(duì)小，最易達(dá)成社會(huì)共識(shí)與共贏，是進(jìn)行社會(huì)主義民主法制試驗(yàn)的最佳領(lǐng)域。
環(huán)境領(lǐng)域每一個(gè)問題的解決，都能為中國(guó)的改革提供借鑒。解決了綠色制造業(yè)問題，就能同步解決核心競(jìng)爭(zhēng)力問題；解決了環(huán)境公平問題，就能夠?yàn)榻鉀Q社會(huì)公平問題提供經(jīng)驗(yàn)；建立了民主科學(xué)的環(huán)境決策機(jī)制，就能夠?yàn)槿娴男姓w制改革提供范例；解決了環(huán)境文化問題，就能夠進(jìn)一步完善充滿活力的可持續(xù)發(fā)展文化思想體系。只有擁有這樣的視野，才能夠真正理解環(huán)保對(duì)于當(dāng)今中國(guó)的重要性。
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