垃圾突圍——中外垃圾處理政策比較

隨著中國城市化進程的加快發展，垃圾處理已經成為困擾各級城市政府管理者的難題。

中國過去普遍采用傳統的垃圾填埋方式，該措施具有占地面積大、污染水體、散發臭氣等諸多弊端，而且部分城市的填埋場面臨填滿封場的危機，無法負荷日益龐大的垃圾量。

因此，人們不斷探索其他有效的垃圾處理措施。但是，一直被環保主義者推崇的垃圾分類回收和綜合利用的方法收效甚微，而近來在許多城市得到推廣和實施的垃圾焚燒和發電項目，也引發了諸多社會問題。

看來，垃圾處理以及由此引發的環境和社會問題并沒有因為政府的努力和巨額投入而消失，反而有愈演愈烈之勢。筆者認為，借鑒國外垃圾處理的經驗和做法，進行中外垃圾處理政策比較，中國目前需要的，應該是根據國情，完善管理、補貼和監督機制，建立包括垃圾減量、填埋、焚燒和分類回收在內的合理有效的綜合性處理體系。

北京：100億垃圾處理投資如何花

今年 5月，北京市委、市政府公布了《關于全面推進生活垃圾處理工作的意見》。《意見》指出：北京市處理生活垃圾的新思路是“增能力、調結構、促減量”。其中， “增能力”的目標是，到 2015年，北京將形成日處理生活垃圾近 3萬噸的能力，這是現有能力的一倍以上；“調結構”的方向是，推進生活垃圾焚燒處理，到 2015年，焚燒垃圾的比例從現今的 2％提高到 40％；“促減量”的做法是，到 2015年，生活垃圾分類達標率達到65％。為此，北京市政府將在 2015年前，直接投資 100億元，用于新改建垃圾處理設施 40余座。

政府重視生活垃圾的處理是好事，但面對北京要達到日處理生活垃圾近 3萬噸的能力規劃，筆者卻感到擔憂：規模過大，會不會造成設備浪費？可焚燒的垃圾夠量嗎？

到 2008年底，北京的常住人口（戶籍與外來人口總和）為 1695萬人，生活垃圾的人均日產量約為 1.1公斤（其中分攤了旅游者產生的垃圾量），兩數相乘，得出北京的生活垃圾日產

總量應為 1.86萬噸，這符合政府報告的數據：2008年，北京的生活垃圾日產量達 1.84萬噸。

然而，在發達國家和地區的城市中，當生活垃圾的人均日產量達到 1公斤以上時，都無一例外地出現了垃圾減量的大趨勢，這是城市環境管理水平提升的必然。

以臺灣為例，1998年，臺灣的生活垃圾人均日清運量為 1.143公斤，環保署開始推動垃圾減量回收，到 2008年，臺灣的生活垃圾人均日清運量降至 0.532公斤。10年間，臺灣人均日產生活垃圾減少了53.5％，平均每年下降5.35％。由于北京市政府也提出“促減量”計劃，臺灣的實例在展示：只要認真做，5年可減量垃圾 26.75％。

借用此數據作個預測，到 2015年，北京的生活垃圾人均日產量可望從現在的 1.1公斤降至 0.81公斤。以北京每年常住人口平均凈增 50萬計，5年后，北京的人口數將達 1945萬人。由此可算出，到 2015年，北京的生活垃圾日產量約為 1.575萬噸。這與近 3萬噸的日處理規劃相比，垃圾量少了近半！

即使北京“促減量”毫無效果，人均垃圾日產量維持在 1.1公斤，到2015年，北京的生活垃圾日產量也只有 2.14萬噸，設計近 3萬噸的日處理能力，也顯過大！

《意見》寫作者的預測可能是，到 2015年，北京的人均垃圾日產量會上升到 1.5公斤。但這幾乎不可能。因為在 20世紀 80到 90年代，發達國家的城市居民普遍享受著很高的物質消費水平，那時，一次性用品泛濫，垃圾回收體系尚未建立，因此那些國家城市的生活垃圾人均日產量達到了 1至 1.5公斤的峰值。在歐洲、日本等城市和香港，生活垃圾的人均日產量長期在 1公斤左右波動。

眼下，北京居民平均的物質消費量遠未達到發達國家那時的水平，而北京已開始進入大力支持廢物回收的時代，所以，北京的人均垃圾排放量不會繼續上升到發達國家的峰值。

若以日處理近 3萬噸垃圾的總量，去按照 40％的比例建造垃圾焚燒廠，到 2015年，北京將建成日處理能力達 1.2萬噸的垃圾焚燒設施。但北京可焚燒的垃圾夠量嗎？

2009年 8月，《環境工程學報》發表了一篇文章，題為“北京市朝陽區城市生活垃圾組分分布特性研究”，文中的數據顯示，送往北京朝陽區某無害化垃圾處理中心焚燒的生活垃圾中，各類組分的平均值如下：廚余43.93％、紙類17.03％、塑料12.12％、灰土11.73％、植物7.22％、玻璃4.4％、織物 1.7％、金屬1.58％、磚瓦0.28％。其中不可燃物質占17.99％（灰土、玻璃、金屬和磚瓦），熱值低的物質占60.96％（廚余和紙類），熱值較高的組分僅占 21.04％（塑料、織物和植物）。垃圾的平均含水量達43.1％，水分主要來自廚余。文章指出，若入爐垃圾的水分含量太大，就失去了作為燃料的意義。

鑒于安全焚燒垃圾務必要以減少產生二惡英、煙塵和重金屬污染為前提，因此，含氯塑料、印刷紙張、金屬、廚余、園林廢物、玻璃、灰土和磚瓦應盡量避免進入焚燒爐，能燒的垃圾只有保鮮膜類超薄無氯塑料、餐紙、木竹、織物、草席、堅果殼、一次性尿布和衛生巾等。

在朝陽區的生活垃圾組分中，塑料占12.12％。通過“促減量”，盡量讓塑料進入回收領域，垃圾中的塑料量就可減掉一大半。如此算來，北京的生活垃圾中，適宜焚燒處理的成分應不高于10％。所以，北京焚燒垃圾的規劃比例宜從 40％減小到10％。

合理分配資金

“北京市朝陽區城市生活垃圾組分分布特性研究”一文還指出：含水量高的垃圾的存在，增加了焚燒垃圾的難度，還會增加焚燒廠產生惡臭的機會。

此外，水噴入爐中燒，會多消耗燃料，給垃圾焚燒廠增加需要補充輔助燃料的經濟負擔。有報道說，國內南方有一垃圾焚燒廠以煤作為輔助燃料，2008年，由于煤價近 1300元 /噸，焚燒廠運行半年就虧損了 1千多萬元。

從朝陽區生活垃圾的組分數據還可看到：含水量高的廚余和植物占了一半以上（51.15％），紙類占17.03％。因垃圾中的紙類大部分是手紙，而廚余、植物和手紙都是可生物降解的，能制作沼氣，由此可推算，北京的生活垃圾組分中，可通過沼氣發酵方式來進行無害化和資源化處理的垃圾量達 60％-70％。

由于沼氣站無污染排放，并可產生燃氣、沼渣和沼液，為城市綠地或郊區農田提供有機肥和澆灌水，所以，建設沼氣站的選址要比建焚燒廠容易得多，小型的沼氣站可建在社區旁和公園中，中型、大型沼氣站宜建在污水處理廠附近。

無論是焚燒還是沼氣發酵，金屬、玻璃、灰土、磚瓦這四類廢物都是無法得到處理的。在朝陽區的生活垃圾組分中，這類垃圾之和為17.99％。為避免它們對焚燒和沼氣化處理的干擾，有必要嚴格要求市民，將金屬和玻璃全部交給回收部門，其中包括廢電池、廢日光燈管和廢電器。灰土和磚瓦集中收集后，最好將其利用，比如鋪路、堆山等。

即使北京處理垃圾的技術都要采用引進的，一個日處理量 1500噸的垃圾焚燒廠造價約為 8億元，一套日處理量 100噸的沼氣發酵產能設備造價約為 1千萬元。到 2015年，哪怕北京的生活垃圾日產量真的達到近 3萬噸，需焚燒處理的垃圾比例上升到了15％（4500噸 /日），所需設備資金應在 25億元左右。若按 3萬噸的60％（1.8萬噸 /日）制作沼氣計算，設備資金約需 18億元。

減去以上 75％的處理量后，剩下 25％的垃圾組分中，塑料、紙、玻璃、金屬約占一半（12.5％，3750噸 /日），讓它們都進入資源化的通道，政府不必建消納設施。最后 12.5％的灰土和磚瓦（3750噸 /日），可用于城建。

由此看來，這次政府準備的 100億元的資金是相當寬裕的。關鍵在于，要把這樣大的投資真正使用好，為北京建造出有利于城市可持續發展的生活垃圾處理模式，使人民能從中長久受益。

歐盟：政府與市場的角色

《圣經》里有關于古代以色列人處理垃圾的記載。例如，耶路撒冷在公畝附近的 kidron谷地中建有一個垃圾傾倒場。對有機垃圾進行堆肥處理，對無機材料用火不斷地焚燒。該城還有一套污水處理系統。《圣經》里提到了垃圾焚燒：“但是，牛皮和所有牛肉，以及牛頭牛腿，內臟部分及其他各部分……必須拿到宿營地外面一個干凈的適于舉行儀式的地方，撒上灰，在灰堆上架柴火焚燒。”

事實上，垃圾處理自古就存在不同的方法，從《圣經》的記載可以看出，人類自古就有對垃圾進行焚燒和其他的處理辦法。到了 20世紀 90年代初期，不斷增加的經濟壓力迫使歐盟國家在垃圾處理方面建立了一套行之有效的體制和辦法。

管理體制

為了清理城市垃圾，歐盟國家建立完善的政策法規體系，真正體現垃圾產生到最終處置的全過程鏈式管理。為加速實現城市生活廢棄物的減量化、資源化和無害化，歐盟各國普遍制定了一個由法律、經濟、管理相結合的三位一體政策，把管理目標向源頭減量化延伸，通過對垃圾的全過程控制，實現商品生產、流通、消費的全過程循環，從而減少固體廢棄物的最終處理量。

規定垃圾管理的不同技術登記，遵循最終處置垃圾量最小原則。在大多數歐盟國家，垃圾管理的目標一般有三個層次：垃圾產生源頭減量化、再生循環資源化，最終處理處置。比如德國、荷蘭、瑞士等國家選擇較高層次的管理目標的實現，首先考慮避免產生垃圾為目標，其次是按實際情況最大可能地進行回用或利用，末端處理的目標是能源回收和最小化處置量。

為了適應管理思路的轉變，許多歐盟國家在垃圾處理領域引入生產者責任制度。生產者責任制度的引入是從源頭避免垃圾的關鍵，要求產品生產者（制造商、出口商、分銷商、零售商）對其商品所產生的垃圾承擔收集、再利用和處置的責任，而不是由社會負擔垃圾的收集和處理，管理手段主要包括強制性方案、自愿性協議和既定的目標。生產者和銷售者按照規定（如德國、法國的“綠點”標識體系）繳納一定的費用，用于垃圾收集、分類和處理。這種制度不僅解決了垃圾后續處置的費用，而且極大地鼓勵了生產者減少原材料的使用量以西歐主要國家垃圾處理中公營和私營的比例及采用可回收利用的材料制造產品，有利于其降低生產成本。

充分運用經濟鼓勵政策，引導消費者行為，促進垃圾的分類收集與回收利用。歐盟國家較早將經濟政策運用到垃圾管理領域中，在為垃圾的處理提供資金，刺激和改變居民和廠商的行為，引導全社會參與垃圾處理中發揮了很大作用。具體分為經濟約束政策和經濟鼓勵政策兩類。經濟約束政策通過改變產品的成本結構，引導生產者和消費者的行為，使其履行避免產生和回收利用廢棄物的責任，主要有垃圾收費、填埋費（稅）、押金返還制度等。經濟激勵政策是給予經濟激勵，鼓勵生產者和消費者減少再利用廢棄物。主要有提供優惠貸款、補助金等。目前以填埋費（稅）、垃圾收費等應當較為廣泛和成功。

歐盟很多國家運用經濟政策鼓勵分類和回收利用。荷蘭實行了垃圾分類收集的方式，并對不同的垃圾采取不同的收費標準，如分類收集的廢紙、廢棄的金屬等可回收的垃圾可得到補貼，而沒有做到分類收集的垃圾收費標準將遠高于分類收集的垃圾。德國弗萊堡市只對分類收集后放入灰色垃圾箱中處理的生活垃圾實行收費，而對分類收集的資源垃圾給予鼓勵。芬蘭為鼓勵居民對垃圾進行分類，分類垃圾處理收費一般要比混合垃圾處理收費低 40％左右。在法國，收集的人均分類垃圾量越多，每單位獲得法國生態包裝公司的獎勵金額就越高。這一鼓勵手段促使地方政府積極開展垃圾收集和分類行動。

發揮行業組織的作用。通過利用行業組織的信息優勢，加快了信息的傳遞，使得垃圾中可利用的部分得以重新回到經濟循環中，促進了垃圾的資源化。德國的行業組織在城市生活垃圾管理中充分發揮了橋梁作用，德國的行業組織之一——德國工商業大會和工業聯合會建立了一個信息網，各地產生可回收利用廢料的企業和對這些肥料有需求的企業可通過信息載體——“垃圾交易所”的月刊，每月把各地的供求信息發布出去。調查顯示，供方有四分之一成功地為邊角料找到了銷路，需方有三分之一的廠家找到了所需物質。法國、意大利、丹麥、荷蘭等國也建立了類似機構，而且各國行業組織之間也有廣泛的交流和合作。

市場下的資源化和產業化

歐盟國家在垃圾資源化利用方面的觀念比較一致，即通過政策法規引導，主要依靠市場力量形成垃圾回收利用產業。從歐盟國家垃圾管理的經驗和成效來看，垃圾回收利用產業的發展是垃圾資源化的關鍵組成部分，而且歐盟國家垃圾資源化管理模式成效顯著，民間組織發揮著巨大的作用。例如，德國、法國等國家均以法律的形式規定包裝鏈中的企業必須承擔包裝廢棄物的處置責任，并建立了專門負責包裝廢棄物收集和處理的組織與企業：專門的企業如德國社會中介組織 ——二元回收系統公司（d sd）、私營企業——法國生態回收股份公司等，專業的民間利益協調組織如荷蘭垃圾管理理事會（aoo）、意大利 os和 conal組織、希臘工業界共同建立的非營利性機構（herra）等。

這些都是垃圾處理資源化與產業化的典型案例。這些組織或企業的建立使得包裝鏈的企業避免了建立各自復雜的產品包裝押金返還和回收系統及其需要的巨額投入，只需一定的費用（如綠點許可證費），通過企業的專業回收系統對包裝廢物進行加工處理。這些組織模式目前在歐盟獲得了良好的實際效果，法國有 75％的各種包裝物被回收利用，荷蘭垃圾分類與回收利用率達到 60％以上。

政府主導私營行業參與的多種管理模式

大多數歐盟國家，由政府負責整個生活垃圾的管理，如在德國和荷蘭，政府掌握了絕大部分垃圾管理的權力，并以各種形式成為許多廢棄物處理公司的主要股東。少數國家是和私人企業共同分攤管理責任和所需費用，如法國負責垃圾管理的企業只需要承擔一部分費用，如垃圾分類收集和分選費用。因此，歐盟國家垃圾行業總體上以公共部門運營管理為主，但積極引入私營行業的參與，實現了多種運營模式的共存，充分體現了公益性和市場性的結合，有效地提高了運營績效。

雖然歐盟各個國家垃圾行業的運營模式多樣，在垃圾收集領域私營行業參與非常活躍，不同國家運營模式有較大差異，但總體上仍以政府運營為主。大部分歐盟國家垃圾收集領域私營行業參與較多，很多國家如德國、法國等私營企業所占的份額甚至達到 50％以上。但荷蘭在生活垃圾和危險廢棄物收集領域，地方政府仍起主要作用，私營企業所占的份額僅為 25％。垃圾處理領域，大部分歐盟國家主要由政府負責垃圾處理，私營行業參與很少。德國、法國、荷蘭等國家垃圾填埋處理中政府運營的比例占到 60％以上，垃圾焚燒處理中政府運營的比例占到 80％以上，甚至個別國家，如德國的垃圾處理全部由政府負責。

(羅岳根據武涌、王建清等編著的《荷蘭等歐盟主要國家水與垃圾處理設施的可持續運營管理》摘編綜合而成。)

日本：從“二惡英大國”到“零垃圾國度”

很多初到日本的游客，對日本環境的干凈整潔留下深刻印象。有人說，日本沒有垃圾，這當然是夸張的說法，但說明日本處理垃圾有方。由于土地資源匱乏，日本始終是垃圾處理問題上的先行者和進取者。從大舉建設垃圾焚燒爐到發起垃圾分類運動，今日“零垃圾”的美譽絕非一蹴而就。

二惡英叫停焚燒爐

上世紀80年代，日本對垃圾焚燒的依賴程度居全球之首，焚燒廠的數量占全球的70％，全國超過1/3的城市固體廢棄物通過焚燒處理，這導致大氣中的二惡英含量嚴重超標，成為“二惡英大國”。

被列為一級致癌物的二惡英是多氯甲苯、多氯乙苯等有毒化學品的俗稱，被稱為“毒中之毒”。二惡英是工業化社會產生的惡果之一，焚燒有毒的生活垃圾（特別是含有大量廢舊聚氯乙烯塑料制品的垃圾）時，會產生大量二惡英。

“歷史上二惡英不是一個與焚燒爐有關的問題，”國立環境研究所主管、著名的二惡英專家森田昌敏表示，“1940年代到1970年代，二惡英主要來源于化學藥品和殺蟲劑。”

直到1976年，荷蘭的焚燒爐里發現了這一物質，垃圾焚燒產生的二惡英污染才開始為人所知。7年之后，時任高知大學校長的立川涼教授，發現日本也有同樣的現象。“從那時開始，人們意識到二惡英不僅僅是個化學物品問題，還是個垃圾處理問題。”森田說。

20世紀90年代，日本大氣中測得的二惡英水平竟然是其它工業國家的10倍，焚燒爐每年釋放約5千克的二惡英。5千克可能聽起來不太多，但動物實驗已經表示，1克的二惡英就足以殺死1萬人。

為了減少二惡英，日本政府制定了更為嚴格的垃圾焚燒排放標準，進行大型焚燒爐的建造，并給予財政補貼。這種大型的焚燒爐可以在高溫下持續運作，有助于減少二惡英排放。

東京環境研究中心主席矢澤龍也質疑政府公布的二惡英年排放數據，他認為政府的調查方法有缺陷。“焚燒垃圾排放的二惡英，有一半是在焚燒爐加熱和冷卻的過程中釋放的。但是政府的調查是在焚燒爐運行最充分的時候，記錄下的排放數據有偏差。”他解釋道。他估計真實的數字接近每年15至20千克。

不少環保人士認為政府是在認真對待二惡英問題，但是他們擔心政府處理的方式不當。雖然嚴格限制二惡英的排放，但是焚燒爐殘留物還是沒有好的解決辦法，眾所周知這些殘留物含有大量的毒素。

另外，政府計劃合并焚燒爐，建設大規模的高溫焚燒爐也是有問題的。焚燒達到很高的溫度——超過800攝氏度——才能減少二惡英的排放，但是一系列問題隨之而來，例如增加了溫室氣體和重金屬。并且，農村地區可能沒有那么大的垃圾量需要大焚燒爐運轉，這在今后會成為財政負擔。此外，大焚燒爐的建造位置也會引發爭議，畢竟，哪個地方政府愿意為鄰居處理垃圾呢？

矢澤龍也表示，二惡英排放增加的原因是聚氯乙烯生產和消費，也就是說，工業生產模式和社會消費模式是有效減少二惡英排放的主要障礙。

很明顯二惡英問題與生活方式密切相關。市民和政府都在擔心，但只有兩方面的通力合作，才能解決這個環境難題。由此，繞過與焚燒爐相關的種種手段，改道從垃圾的源頭著手，政府發起了大規模的垃圾分類和回收運動。

驚人的垃圾分類

日本舉全國之力來減少垃圾，增加循環利用。在大城市、小城鎮、辦公樓，住宅區都實行垃圾分類，幾乎到了驚人的程度。

一只襪子屬于可燃燒物品，一雙襪子則是舊衣物；口紅的外殼屬于小金屬，口紅條屬于可燃燒物；領帶是舊衣服，但一定要是洗過和被烘干過的。

擁有350萬人口的橫濱市積極響應，在全市范圍內將現有的垃圾分類數量從過去的5類增加到10類。為了讓市民們能更好地了解市政府的新措施，橫濱市有關方面近日還向當地居民分發了一本27頁的小冊子，羅列了518項回收常見垃圾的詳細指南。

對此，居民似乎不太習慣。“一開始覺得十分困難，我甚至要戴著老花眼鏡才能分辨什么垃圾屬于什么種類。”65歲的內木須美所在的小區在從2004年10月起就開始實行這種垃圾分類回收的新方法。

與橫濱相比，面積110平方公里、人口總數僅有2200人的上勝卻早在2000年前就把垃圾回收的種類提高到34種。然而，為了減少垃圾、擴大再回收范圍，這個小鎮在最近幾年中又逐步把回收種類提升到現在的44種。

環境專家們表示，以更清潔的方式分揀和回收垃圾也許比傾倒更昂貴，但是和焚燒垃圾的成本不相上下。日本研究院緊急戰略中心的垃圾處理研究員三田秀喜說：“垃圾分類回收不一定比焚燒垃圾昂貴。尤其是在日本這樣的國家，分類和回收垃圾將會產生更大的好處。”

橫濱的目標是到2010年，將垃圾焚燒率降低30％。但上勝的目標似乎更加雄心勃勃，它們計劃在2020年徹底結束垃圾焚燒的歷史。

76歲的時元雅治熟練地把各種垃圾準確的放在了屬于它們的垃圾箱里。他仔細查看每個罐子上的標簽，然后嘴里念念有詞地把鋁制罐頭和鋼制罐頭分別放到兩個不同的垃圾箱里。15分鐘后，時元雅治便搞定了一切。這樣的鏡頭每天早上你都可以在上勝的街頭看到。在新的垃圾分類法的規定下，整個城鎮顯得比過去更干凈了。盡管時元認為這樣做很麻煩，但他仍表示不能將垃圾扔在山上，因為這是違法行為。

據該市官員說，在過去4年里，上勝的垃圾焚燒率減少了一半，而垃圾回收率提高了80％。從豆腐包裝盒到雞蛋殼，從塑料瓶蓋到一次性筷子，從熒光棒到蒲扇，上勝的居民們必須把垃圾分門別類的放在44種垃圾箱中。正是在這些新制度的規定下，上勝逐漸成為通過垃圾分類實現“零垃圾”的典范城市。

在城鎮和村莊，那里的人們彼此認識，垃圾不分類是難以想象的。然而在城市，不是每個人都遵從規定。比起其它行為，遵守垃圾分類被認為是一個人作為成熟、理性公民的基礎。房東不愿意把房出租給外國人，經常是因為外國人不能或者根本不愿意把垃圾分類。

比起上勝，生活在大城市橫濱的市民卻沒有分類回收垃圾的意識。自從去年橫濱市開始在某些街區試點垃圾10項分類后，一些居民便不再把垃圾扔在自家小區的垃圾箱里，而公園和小區附近便利店的垃圾箱里卻不斷出現神秘的未經分類的垃圾袋。

為此，橫濱市負責家庭垃圾分類監督工作的部門已經停止在公園放置垃圾箱。有著鷹一般尖銳眼睛的志愿者們，每天穿梭在城市的大街小巷，隨時對那些違反垃圾分類的人進行勸告。

在這些志愿者中，60歲的谷山光晴是其中最具有“責任心”的一個了。作為一家小型保險公司的老板，每天早晚他都會開著自己的車子到那些街區垃圾分類點嚴格檢查人們是否按照規定將自家的垃圾進行準確的分類。一旦發現錯誤，他便會在回收站的告示欄里貼上這樣的布告：“某某先生，您的垃圾分類方法是錯誤的，請您改正。”

據谷山自己說：“我會對每袋垃圾進行檢查，然后把不符合分類標準的垃圾根據垃圾袋上標明的地址送回到這些人的家門口。”谷山還表示，一個社區一定要有一個強有力的領導，只有這樣人們才會遵守制定出來的規章制度，否則的話只會一團糟。