始于2002年的全國(guó)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化，隨著原國(guó)家計(jì)委、建設(shè)部等（以下簡(jiǎn)稱四部委）下發(fā)的《關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾產(chǎn)業(yè)化的通知》，拉開(kāi)了改革的大幕。這場(chǎng)改革，明確要求“改革垃圾處理體制，實(shí)行企業(yè)化管理。垃圾處理單位應(yīng)實(shí)行政企、政事分開(kāi)，要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇有資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)城市生活垃圾處理工作。積極探索特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等多種運(yùn)營(yíng)方式，降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，不斷提高服務(wù)質(zhì)量?！?/p>

從此，各大、中城市的環(huán)衛(wèi)改革，都進(jìn)行了以建立垃圾收費(fèi)制度為契機(jī)的“政企分開(kāi)、政事分開(kāi)、事企分開(kāi)、管理和作業(yè)分開(kāi)”（俗稱“四分開(kāi)”）為主的綜合改革。環(huán)衛(wèi)的作業(yè)部門(mén)與管理部門(mén)，脫鉤并轉(zhuǎn)制為企業(yè)；職工的身份，由事業(yè)編制轉(zhuǎn)為企業(yè)（包括國(guó)企和股份制企業(yè)）；環(huán)衛(wèi)行業(yè)，則引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制（也有稱市場(chǎng)化的）。通過(guò)數(shù)年的平穩(wěn)過(guò)渡，實(shí)現(xiàn)了垃圾處理體制的產(chǎn)業(yè)化改革。

但是，由于垃圾收費(fèi)制度的設(shè)計(jì)尚不完善，在實(shí)施中普遍存在收費(fèi)起點(diǎn)較低、收繳率不高、收費(fèi)成本偏高等通病，加之收費(fèi)定性的模糊，使得以此為基點(diǎn)的環(huán)衛(wèi)綜合改革，如何進(jìn)一步深化成為一個(gè)值得探索和研究的問(wèn)題。本文提出的這一問(wèn)題，望能引起同行的關(guān)注和共同討論。

一、生活垃圾收費(fèi)的實(shí)施瓶頸和制度安排的困惑

1.價(jià)格機(jī)制有違市場(chǎng)規(guī)律，原環(huán)衛(wèi)轉(zhuǎn)制企業(yè)難享收費(fèi)“激勵(lì)”

按照市政公用事業(yè)市場(chǎng)化實(shí)施意見(jiàn)，垃圾處理收費(fèi)定性為經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收費(fèi)。這意味著生活垃圾處理收費(fèi)不僅要彌補(bǔ)各項(xiàng)作業(yè)的成本，還要產(chǎn)生一定的市場(chǎng)利潤(rùn)率；垃圾處理服務(wù)不再由政府全額撥款，而是由垃圾產(chǎn)生單位或者個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)的污染治理費(fèi)用。根據(jù)國(guó)家四部委的通知，生活垃圾處理費(fèi)涵蓋垃圾收集、運(yùn)輸和處理三個(gè)環(huán)節(jié)的費(fèi)用。從目前垃圾處理行業(yè)的業(yè)態(tài)來(lái)看，以上海為例，（2005年5月—2007年4月）行政審批登記兼營(yíng)生活垃圾收集和運(yùn)輸?shù)钠髽I(yè)有90家，收集企業(yè)20家，運(yùn)輸企業(yè)2家，處理企業(yè)12家（包括餐廚垃圾處理企業(yè)），其中不少生活垃圾收運(yùn)企業(yè)還兼業(yè)道路清掃、糞便和餐廚垃圾的收運(yùn)等業(yè)務(wù)。1由于垃圾收運(yùn)和處理兩項(xiàng)服務(wù)分別由不同的市場(chǎng)主體提供，為確保收費(fèi)的合理分配和規(guī)范管理，客觀上，政府應(yīng)該成為生活垃圾處理費(fèi)的征收主體，并對(duì)其進(jìn)行分配。分配的依據(jù)顯然應(yīng)該是各環(huán)節(jié)的作業(yè)成本，但是從當(dāng)前環(huán)衛(wèi)經(jīng)費(fèi)撥付的情況來(lái)看，還難以做到。除末端處置基本能做到按量付費(fèi)外，前端收集和運(yùn)輸由于涉及到混業(yè)經(jīng)營(yíng)，大多采取“打悶包”的方式，以事業(yè)模式下的作業(yè)任務(wù)量和經(jīng)費(fèi)為參照，按照一定的折算系數(shù)向企業(yè)撥付經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致作業(yè)成本邊界不清，企業(yè)也缺乏成本管理的概念，不利于服務(wù)效率和質(zhì)量的提高。但如果真正實(shí)施按成本加合理利潤(rùn)收費(fèi)，末端處置企業(yè)數(shù)量雖少（外資、合資、民營(yíng)為主），員工不多，但資金投入量大，以 bot方式融資還需加上資金回報(bào)因素，將占據(jù)收費(fèi)分配的大部分權(quán)重；而大量的前端收集企業(yè)（多為原環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位轉(zhuǎn)制），屬于勞動(dòng)密集型服務(wù)類工作，盡管一線員工人數(shù)眾多，勞動(dòng)強(qiáng)度大，又直接面對(duì)收費(fèi)對(duì)象，由于成本量化困難，人力成本較低，在收費(fèi)分配中處于弱勢(shì)，難以分享相應(yīng)的“收益”，這對(duì)于體現(xiàn)公共服務(wù)的傳統(tǒng)一線環(huán)衛(wèi)作業(yè)員工來(lái)說(shuō)，既不公平，也很難體現(xiàn)用收費(fèi)機(jī)制來(lái)反映服務(wù)質(zhì)量的提升。

2.市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)偏離收費(fèi)目的導(dǎo)向，生活垃圾收集企業(yè)面臨“贏利”相悖

生活垃圾處理收費(fèi)的目的，一是為垃圾處理籌措資金，給予從事垃圾處理的企業(yè)合理的盈利，從而促進(jìn)垃圾處理市場(chǎng)培育和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是通過(guò)收費(fèi)減少垃圾排放，促進(jìn)垃圾資源化利用。從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，收費(fèi)對(duì)垃圾減排的促進(jìn)效果并不明顯。其原因是多方面的，首先，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有完全按照實(shí)際產(chǎn)生量收取，產(chǎn)生單位和收費(fèi)單位間價(jià)格協(xié)商的余地較大，收費(fèi)成本很高；其次，由于垃圾收集的公益性，不能將不繳費(fèi)的單位排除在服務(wù)之外，造成收費(fèi)的困難；第三，作為前端的生活垃圾收集企業(yè)可能陷入，只有多收集才能多贏利，無(wú)形中加大可以分類或資源利用的垃圾進(jìn)入末端處理的垃圾數(shù)量，而如果前端分流或減排（作為收費(fèi)的目的之一，有利于環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展），企業(yè)和員工卻只能減收。

3.收費(fèi)制度與環(huán)衛(wèi)改革實(shí)踐不相協(xié)調(diào)，不能取代政府提供的公共服務(wù)職能

按四部委的文件要求，垃圾處理費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性收費(fèi)。按照經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)的管理原則，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)由提供服務(wù)的市場(chǎng)主體向消費(fèi)者收取，并開(kāi)具經(jīng)營(yíng)性服務(wù)發(fā)票，收費(fèi)所得作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入，需要繳納稅收。從環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)化改革的情況來(lái)看，相關(guān)的收費(fèi)管理規(guī)定與改革運(yùn)行實(shí)踐還存在許多不協(xié)調(diào)的地方。各城市通常的做法是成立收費(fèi)中心（事業(yè)單位）實(shí)行費(fèi)用結(jié)算和劃轉(zhuǎn)，一線的收費(fèi)員往往是環(huán)衛(wèi)企業(yè)的員工，以收費(fèi)中心的名義開(kāi)展收費(fèi)工作（經(jīng)培訓(xùn)持證上崗），事實(shí)上又造成了新的“事企不分”，這又背離了環(huán)衛(wèi)改革“ 四分開(kāi)”的初衷。當(dāng)然，還有稅收減免等問(wèn)題，不在此敖述。

需要強(qiáng)調(diào)的是，垃圾收費(fèi)不等于政府卸包袱，政府還要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。2環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)的很多項(xiàng)目是很難向作為個(gè)體存在的居民要錢(qián)的，所以無(wú)論收費(fèi)如何，提供環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)仍然是政府重要的責(zé)任，也是政府不能推卸的責(zé)任。

二、改進(jìn)和完善生活垃圾收費(fèi)制度，加強(qiáng)公共服務(wù)提供，深化環(huán)衛(wèi)改革的幾點(diǎn)建議

自2005年以來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好，使得國(guó)家有財(cái)力、有條件逐步加大以民生為主的公共服務(wù)投入。城市生活垃圾處理作為環(huán)保主要的污染控制目標(biāo)，同樣需要政府企業(yè)、社會(huì)來(lái)共同治理。結(jié)合當(dāng)前各地實(shí)施生活垃圾收費(fèi)制度的實(shí)際，結(jié)合環(huán)衛(wèi)綜合改革的推進(jìn)和深化，提出以下幾點(diǎn)政策建議：

1.在推進(jìn)生活垃圾收費(fèi)制度，擴(kuò)大收費(fèi)范圍的同時(shí)，政府預(yù)算中應(yīng)保持穩(wěn)定的垃圾處理的專項(xiàng)資金

在這方面，已有部分省市將環(huán)保投入確定為gdp的3%，現(xiàn)在需要明確的是其中政府投入的實(shí)際數(shù)額，并且有確定比例。實(shí)施生活垃圾收費(fèi)制度，不能僅僅依靠收費(fèi)還貨的方式來(lái)建設(shè)垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施。在資金流動(dòng)性充裕的環(huán)境下，政府應(yīng)該探索直接融資，如采用地方政府債券等效率更高成本更低的投融資方式，發(fā)揮公用財(cái)政的根本作用，用來(lái)改善環(huán)境，解決好生活垃圾污染治理等民生問(wèn)題，這也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。

2. 生活垃圾收集清運(yùn)（短途）環(huán)節(jié)宜納入社會(huì)公共服務(wù)體系

由于我國(guó)城市居住區(qū)很少采用每家每戶獨(dú)立的垃圾收集箱，更多的是采用小區(qū)設(shè)置公用的垃圾箱房，因此，垃圾收集更顯公共服務(wù)的特征。鑒于現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)垃圾收集一線作業(yè)隊(duì)伍中農(nóng)民工居多，不但勞動(dòng)強(qiáng)度大，工作環(huán)境差，收入?yún)s徘徊在最低工資線附近。加上市場(chǎng)選擇的價(jià)值取向，導(dǎo)致了垃圾清運(yùn)的作業(yè)規(guī)范和服務(wù)質(zhì)量不可能由于“產(chǎn)業(yè)化”而得以提升。長(zhǎng)此以往將嚴(yán)重影響環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展后勁和公眾形象。因而是否可在改革設(shè)計(jì)和制度安排中，考慮將生活垃圾收集清運(yùn)（短途）環(huán)節(jié)納入社會(huì)公共服務(wù)體系。在實(shí)行生活垃圾收集企業(yè)作業(yè)服務(wù)專業(yè)化的同時(shí)，給予“公益性非盈性”企業(yè)或“公共服務(wù)”事業(yè)單位的定位，使其結(jié)合垃圾收集、清運(yùn)同步開(kāi)展如宣傳、幫助、指導(dǎo)垃圾分類收集和資源利用等社會(huì)服務(wù)工作，也可以包括環(huán)境整治、應(yīng)急救助等；員工也得到體面的收入和尊嚴(yán)。

3.探索實(shí)行部分“成本收費(fèi)”，促進(jìn)生活垃圾減排和資源化、無(wú)害化

如果將生活垃圾收集清運(yùn)（短途）環(huán)節(jié)納入社會(huì)公共服務(wù)體系，就排除了收集環(huán)節(jié)成本的不確切因素對(duì)整個(gè)定價(jià)設(shè)計(jì)的影響，結(jié)合當(dāng)前生活垃圾收費(fèi)的實(shí)際情況，可以試行部分“成本收費(fèi)”過(guò)渡方式，即對(duì)生活垃圾“轉(zhuǎn)運(yùn)”和“最終處置”企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本加合理的利潤(rùn)作為收費(fèi)定價(jià)的依據(jù)，而前端的收集環(huán)衛(wèi)作業(yè)服務(wù)，并入道路清掃保潔、公廁服務(wù)等部分，由政府負(fù)責(zé)提供、或購(gòu)買(mǎi)、或招標(biāo)。這樣或許能較快地使現(xiàn)有的生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)向成本收費(fèi)靠攏，同時(shí)，收費(fèi)價(jià)格的制定也完全可以公開(kāi)和透明，便于公眾的監(jiān)督和認(rèn)可。也基本符合國(guó)家發(fā)改委所要求的“生活垃圾收費(fèi)制度，提出要逐步提高到能夠補(bǔ)償垃圾處理企業(yè)的收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)的成本，并且合理盈利”。 　

總之，推進(jìn)和深化環(huán)衛(wèi)改革，必須確立“公平、公開(kāi)、公正”的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高資金使用效率和公共服務(wù)質(zhì)量為重點(diǎn)。

1 數(shù)據(jù)來(lái)源：上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局門(mén)戶網(wǎng)站。

2 徐宗威. 公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)改革談（下）. 上海城市發(fā)展, 2007, (1): 38-40.