摘要：本文針對上海市固體廢物的管理現狀進行分析，并對比國外發達國家四城市的固體廢物管理現狀，為上海市固體廢物管理提出了建議。

關鍵詞：固體廢物 管理

固體廢物的管理直接關系到一個城市市容環衛管理行業的發展水平，本論文對比分析了發達國家的倫敦、紐約、東京、巴黎等四城市同上海市在固體廢物管理方面的異同點，并提出了上海市固體廢物管理發展的建議。

一、上海市固體廢物管理現狀

1. 管理對象

上海市城市固體廢物的管理主要涉及城市生活固體廢物的收運、處理和處置管理、工業固體廢物的管理以及部分危險廢物的管理。本文主要針對城市生活固體廢物的管理進行闡述。

2. 管理部門

上海市市容環衛管理中固體廢物管理市、區（縣）、街道有著明確的責任分工：中心城區進入環衛收運處理系統的生活垃圾，其收集及區內運輸由區市容環衛管理部門負責管理，垃圾的中轉、長途運輸和處置由市局負責管理；郊區（縣）垃圾的收集、運輸和處置均由所在區（縣）自行負責。

3. 運作手段

近年來，隨著上海市容環衛管理行業改革的推行，市場經濟的運作手段已經逐步引入到上海市固體廢物管理過程中。

目前在固體廢物管理過程中，多種運作手段并存。如：

（1）boo模式。boo模式，即由政府提供環境和政策，由政府投資并參與公共項目及大型市政建設，以市場化運作的方式運營和管理。寶山神工項目采用的是boo運作模式，建立了我國第一座引進厭氧發酵技術的城市垃圾綜合處理廠，使上海市城市生活垃圾在焚燒發電、生化處理等途徑之外，又增加了厭氧發酵。

（2）市容環衛管理部門獨立管理。如在固體廢物的收集工作中，目前還主要是市容環衛管理部門投資，并負責全部的收集設施的建設、運輸等。

4. 管理實踐

廢棄物管理是對廢棄物從源頭避免、產生到收運、處置的全過程管理。《上海市固體廢棄物處置發展規劃》把生活垃圾分為如下幾類：

（1）一般生活垃圾：居民日常生活中扔棄的一般廢棄物。

（2）大件生活垃圾：廢棄的沙發、櫥柜等家具和逐步增多的廢棄冰箱、洗衣機等家電。

（3）餐廚垃圾：主要是餐飲業、賓館、單位食堂等產生的食物下料。

（4）有害垃圾：指在生活垃圾處理過程中對環境存在威脅的廢棄物。

（5）塑料廢棄物：由廢棄塑料制品，如一次性塑料飯盒、塑料袋等引起的視覺污染，稱為“白色污染”。

（6）建筑垃圾及工程渣土：指施工單位或個人對各類建筑物、構筑物、管網等進行建設、鋪設或修繕過程中所產生的余泥、余渣及其他廢棄物。

各區結合各自的特點，積極探索生活垃圾分類收集和合理處置的實現形式。

5. 管理中存在的問題

管理過程中存在的主要問題在于政府部門的管理理念和主要方法都是正確的，但我國的固體廢物管理總體相對于其他方面，如水資源管理等相對滯后，尤其是管理規劃、法規及經濟管理手段的設置相對實際需求滯后。實施垃圾分類收集類別明確，但在實際的收集箱上沒有明顯的標識，所以對于不懂得分類的居民來講，很難做到清楚地將垃圾按類別分別盛裝到不同的箱子里面，使得分類收集的效率不高。分類后的運輸和處理過程不能按類別分別實施。所以整個分類收集工作效果并不明顯。

二、國外發達國家四城市同上海固體廢物管理對比淺析

1. 管理理念

國外四大城市在城市固體廢物管理理念上經歷了一場革命，這場革命的核心內容就是固體廢物的綜合管理思想的形成和實施。目前的各項管理政策中大多強調將減少排放量和循環利用作為固體廢物管理的重點目標。

倫敦強調有效的廢物管理決策需要意識到廢物管理的整體性：應考慮包括收集、運輸、分類、處理與處置以及市場的開發等的全過程。管理中最成功經驗在于其指導廢物管理決策的技術——即（bpeo）。基于bpeo的戰略性廢物管理框架包括：廢物的等級，鄰近原則，區域性自給，社會、環境與經濟因素。

紐約形成了一套完整的廢物管理策略：稱之為“3r”——reduction , reuse, recycling ———減少廢物的產生，廢物的再利用，廢物的循環利用。自從紐約市在1989年開始實施循環計劃以來，廢物預防得到了重視。“廢物預防”指的是從源頭減少固體廢物產生的量和毒性。廢物預防的途徑主要有：① 工業推行清潔生產；② 要求政府購買使用壽命長、可再利用和可修補的產品；促使消費者購買低包裝的產品，捐贈物品給慈善機構和重新使用材料；③ 鼓勵住戶將草屑留在草坪上，通過自然降解轉化為營養劑；④ 現場堆肥。推進再利用和再循環的革新機制是建立廢物交易體系。廢物交易通常由代理商來運作，其就不同類型廢物的需求發布廣告。非贏利代理機構也能起著使居民增加再利用的作用，可以代理收集、修理和分售舊服裝和舊家具使之得以再利用。在廢物流中有多種再利用包裝材料的途徑，例如，顧客購買可再使用的籃子或可回收的瓶子等。由于一次性包裝物通常更方便使用，因而要對轉用多次包裝的顧客給以獎勵。紐約現在再利用的重點是提高顧客的環境意識，鼓勵顧客購買循環包裝品包裝的產品。

與國外四大城市相比，上海在廢棄物管理理念上要突破作業管理、行業管理，發展為社會管理的綜合管理理念，強調盡可能地將垃圾視為資源，并盡可能地使其中的各類組分找到最好的“歸宿”。如在居民垃圾的投棄點或垃圾分揀中心，首先將垃圾中的可回收利用的物質如紙板、玻璃、塑料等分揀出來，進入廢物回收系統進行循環利用，而可燃的垃圾則進入焚燒廠焚燒發電，廚余垃圾再利用，其余的送填埋場作最終處置。這個階段，強調的是物質的回收、利用和循環，這樣既可以有效地減少排放垃圾的處理處置量，實現垃圾處理處置量的零增長，同時也是實現垃圾資源化最為經濟的一種方式。

2. 管理手段

國外四大城市的固體廢物管理主要依靠完備的法律法規體系、市場化運作方式和全民公眾教育來實現。

以紐約為例，在廢物的循環管理上，強調建立完善廢物循環市場的重要性。如果沒有完善的廢物循環市場，即使廢物的循環收集過程組織的多么完備，最終都會以失敗告終，完善廢物循環市場的建立需要三方面的主體者：①專門從事銷售、儲存可再生廢物的制造者或再加工者；②重新加工可再生廢物后出賣的制造者；③ 加工者。

此外，政府部門也制定相關法律來促使廢物循環市場的順利進行，主要包括：① 再循環法：2000年，總統克林頓提出了25％的全國廢物循環率的要求，紐約市于是制定一系列政策來保證其循環目標的實現。為廢物循環管理設置了基準；② 廢容器抵押金(廢瓶子收費)：紐約制定法律要求飲料容器的制造商或銷售者對他們銷售的瓶子收取抵押金。容器抵押金是很有效的，大大節省了廢物管理的成本，提高了回收材料的可銷售性；③ 政府采購法：要求政府機構購買含有再生材料、低能耗的或其它環境友好商品，目的是刺激對循環產品的需求；④ 重復利用要求：一些大生產商強制或自愿利用再生材料。如可口可樂公司在1990年提出其飲料瓶采用25％的再生材料，同時，還強調固體廢物管理的公眾教育，目的是通過教育提高公眾在循環和廢物預防方面的參與積極性。通過郵件、網站www.nyc.gov/sanitation和 www.nycwasteless.org 以及在廢物收集車上張貼布告等許多途徑傳播廢物循環和預防的信息。

1997年3月英國開始執行‘生產者責任制條例1997’。1998年，又制定了‘包裝條例1998’。負有責任的生產者需要從授權的再加工者那里獲得包裝回收標記，回收標記可以充當從事再循環和或回收活動的證據，只有授權的再加工者才能有合法售賣包裝回收標記的資格。要求再加工者將銷售包裝回收標記的收入投資于再循環/回收基礎設施的建造以提高回收循環能力，倫敦也大力開發廢物再利用和循環市場。倫敦成功建造再循環和再處理市場的基本原則為：① 刺激對可循環物質的不斷需求；② 培養和扶持綠色企業；③ 解決影響這類企業發展的障礙，包括技術、房屋和資本投資等。以remade（再生和市場發展）為例，它是由市長通過倫敦發展局來資助的，用于刺激和協調開發可循環材料新市場和新用途。此組織是私人領域和公共領域的戰略性合作，2000－2004年期間，通過單個再生預算，投資5400,000英鎊。此外，通過教育提高消費者意識并聯合集體力量來影響零售商和廣告商的行為以減少廢物的產生量。典型的例子就是消費者拒絕使用一次性包裝、買濃縮產品等，以減少包裝廢物量。

與國外四大城市相比，在上海，固體廢棄物尤其是城市生活垃圾，一直以來有政府承擔處置責任。上海需逐步改變只重視行業內部管理、作業管理、行政管理的局面，除行政手段外，要逐步熟練運用法律、經濟、技術、輿論的手段，加強固體廢物管理。如對分類收集的推進，對不按規定實施分類投放的單位，可以實施行政處罰，如據不執行的，可運用法律手段，申請強制執行；如廢棄物處置的管理，隨著社會企業參與投資運營的增多，要發布具有操作性的技術標準，按照技術標準實施管理；對廢棄物的回收利用，可以充分運用經濟的手段，發揮經濟杠桿的作用，達到政府政策引導，培育規范市場，企業進行運作的良性循環局面等；強化宣傳教育，提高全民環境意識，提高全民對固體廢物資源化重要性的認識，鼓勵公眾積極參與各項節約資源、回收利用固體廢物活動。

三、上海市固體廢物管理建議

1. 建立固體廢物綜合管理協調委員會

可持續發展的固體廢物綜合管理涉及到規劃、計劃、環保、財政、稅務、經委、科委、企業和民眾等，建議各地政府建立一個由綜合管理部門領導牽頭，各有關職能部門領導參加的高層次的生活垃圾綜合管理協調委員會。其主要職責之一是確認當地實施可持續的固體廢物綜合管理的目標和行動計劃，如各個階段生活垃圾的無害化處理處置率，回收利用率，資源化率；職責之二就是協調在實施固體廢物綜合管理中與政府部門、生產企業、社會團體和民間組織等相關的一些重大決策問題、任務，如垃圾處理廠的選址，廢物循環利用體系的建立等；職責之三是要督促、檢查實施可持續的固體廢物綜合管理目標和行動計劃的落實情況。

2. 建立實施可持續發展的固體廢物綜合管理的法規和標準體系

目前，上海市關于固體廢物管理的一些法律、法規、規范性文件和標準等，側重于固體廢物的處理處置和資源的回收利用，并沒有在源頭控制方面對生產者、銷售者和消費者在生產活動、社會經濟活動和日常生活中的行為加以涉及和規范，而就固體廢物減量化、資源化和無害化的實施而言也缺乏系統性。因此，建議將現有的法律、法規、規范性文件和標準等進行修訂、整合，按照可持續發展和循環經濟的要求，建立起一個源頭預防、資源循環利用和無害化處理處置固體廢物的綜合管理法規體系，為實現可持續發展的固體廢物綜合管理提供法規支撐。

3. 建立可持續發展的固體廢物綜合管理的運行機制

要加快推進生活垃圾處理收費制度。垃圾處理收費的實施，不僅可以有效地減少垃圾產生量和垃圾處理處置量，而且可以促進垃圾處理體制的改革，建立起符合市場經濟要求的垃圾處理運行機制，解決當前垃圾處理能力不足所造成的環境污染。

要加快推行綠色核算環境審計制度。“綠色核算”包括宏觀和微觀兩個部分。宏觀地說，就是在計算國民生產總值時，應扣除治理環境、恢復生態、不可再生資源消耗的費用支出。如澳大利亞等國家進口我國彩電、冰箱時，要同時加收垃圾處理費，而我國在進口外國電器時沒有征收這部分費用，當這些電器變為電子垃圾后，我國政府卻要承擔處理垃圾的費用。從微觀上是指綠色會計。綠色核算會計制度的實施，不僅從預先評估方面消除不經濟的行為，而且可以從源頭上有效控制自然資源的消耗和對環境的污染。

要運作方式市場化。在廢棄物處置市場化進程中，那些具有較高資源化價值的廢棄物，本身具備形成自發市場的優勢。如易拉罐瓶的回收、再生處置，有一個自發形成的市場存在，市場的鏈條由經濟的因素牢牢連接起來，使這一類廢棄物沒有成為社會的危害；對那些資源化利用價值不高的廢棄物，需要從產生者征收回收處置費給予適當的補貼，人為地營造一個市場。政府要應用市場機制，有重點地推廣適用的固體廢物資源化先進技術和勞動力市場，大力促進再生資源綜合利用和廢棄物資源化企業的發展。

要加強全民參與。可持續發展的固體廢物綜合管理是一項社會性很強的系統工程，全民的支持和參與是成功的關鍵。因此要加大宣傳力度，發揮環保民間組織的參謀助手和橋梁紐帶作用，加強宣傳教育，推動公眾參與決策與監督，使循環經濟和可持續發展的思想在全社會形成氛圍、形成共識，并成為每個市民的自覺行動。

四、結語

實現可持續的固體廢物管理，是實施循環經濟的重要環節和措施。政府部門應建立相應的決策保障體系，包括建立有各界代表共同參與的綜合管理協調委員會，建立相對完善的法律、法規體系，同時要盡力營造社會環境和長效機制促進市場化運作，以確保政府的管理高效發揮，并且要充分調動全民的共同參與、協作，確保上海市在固體廢物管理領域實現跨越式發展。

參考文獻

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