學(xué)子論文：論媒介監(jiān)督對(duì)官員問責(zé)制的影響

　　[提要]權(quán)利系統(tǒng)制約調(diào)控媒介系統(tǒng)是各國新聞思想史上不變的軌跡，在受到政府新聞?wù)咭?guī)束的同時(shí)，媒體也會(huì)通過新聞報(bào)道對(duì)政府行為予以反饋，并由此反制約著權(quán)利系統(tǒng)。“官員問責(zé)制”的實(shí)行和發(fā)展正是在媒介監(jiān)督和其他社會(huì)因素的共同作用下逐漸實(shí)現(xiàn)的，本文將立足于這一正在修訂和完善中的制度，探討新聞媒體的監(jiān)督對(duì)“官員問責(zé)制”發(fā)展進(jìn)程的影響。

　　[關(guān)鍵詞]官員問責(zé)制媒介監(jiān)督信息公開績效評(píng)估代民問責(zé)

　　“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為了確定人們的相互關(guān)系而設(shè)計(jì)的一些制約[1]”。現(xiàn)代政府在致力于維護(hù)現(xiàn)有制度，不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)，難免會(huì)碰撞到制度本身，政府官員的違法或失職行為會(huì)帶來一系列不良后果。

　　因此，追究政府責(zé)任無論從規(guī)范行政行為，提高政府效率，還是改善政府管理方面來看，都具有極為重要的意義。由于政府職權(quán)劃分存在模糊性，中央政府與地方政府、政府各部門之間的職能責(zé)任分割不明確，所以政府歸責(zé)制在當(dāng)今基本是以官員承擔(dān)責(zé)任的面貌出現(xiàn)的，即直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員擔(dān)負(fù)責(zé)任。

　　一、實(shí)行“官員問責(zé)制”的必要性

　　官員是指在國家機(jī)關(guān)中把持行政權(quán)力、負(fù)有行政責(zé)任、處理行政業(yè)務(wù)的工作人員。官員的責(zé)任一般可以分為四個(gè)層次，最嚴(yán)厲的是觸犯刑律的刑事責(zé)任，其次是違反行政法的行政責(zé)任，再次是違反黨章或政紀(jì)的政治責(zé)任，最后是工作不力的道義責(zé)任。[2]

　　盡管我國的立法、司法和行政領(lǐng)域都涉及到了官員問責(zé)這一問題，但由于不具備完整的規(guī)制體系，欠缺切實(shí)有效的問責(zé)辦法，官員問責(zé)在很多時(shí)候并沒有得到貫徹落實(shí)。

　　從立法表述來看，《中華人民共和國刑法》第九章專門規(guī)定了國家機(jī)關(guān)工作人員的刑事責(zé)任，但由于條文對(duì)犯罪行為的描述過于抽象，一些違法犯罪的官員借“無罪推定”原則的保護(hù)而逍遙法外；《行政法》與《行政訴訟法》重在規(guī)范公民、法人和政府的關(guān)系，對(duì)政府官員自身的約束甚少。從司法實(shí)踐來看，個(gè)別官員在犯罪后利用關(guān)系刻意逃避法律追訴，本應(yīng)受到刑事法庭的審判，卻只遭受黨紀(jì)政紀(jì)的處罰，重錯(cuò)輕罰的現(xiàn)象時(shí)而出現(xiàn)。從行政實(shí)際情況來看，一些官員認(rèn)為自己干的是公家事兒，干好干壞都由公家扛著，在秉公過程中做出什么樣的行為都不為過，因“公”違法而被追究責(zé)任尚未引起足夠重視。[3]

　　孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇見界限的地方才休止”。[4]官員是行政權(quán)力的把持者，也是行政資源的分配者，如果官員能夠不受嚴(yán)厲處罰地獲取較多的利益，低成本低風(fēng)險(xiǎn)地違法犯罪，那么他們利用權(quán)力換取私利的欲望就會(huì)越來越大，不法行為也將日益頻繁，這勢必導(dǎo)致國家人民財(cái)產(chǎn)的損失。因此，要規(guī)范官員行為、防止違法亂紀(jì)，必須建立系統(tǒng)完善的問責(zé)體系，使“落馬”官員受到應(yīng)有懲罰，也讓那些準(zhǔn)備跨越“雷池”的官員有所顧慮。由于問責(zé)制要求問責(zé)過程和結(jié)果的公開知情，勢必讓官員顧及到“面子”問題，這也是問責(zé)制不“內(nèi)部處理”更具震懾作用，從而降低官員違法犯罪的可能性，切實(shí)保護(hù)公共資源和群眾利益。

　　二、官員問責(zé)制的三個(gè)側(cè)重點(diǎn)

　　官員問責(zé)制并不是有關(guān)官員違法亂紀(jì)、犯罪失職的具體懲處規(guī)定，而是對(duì)其違法或不當(dāng)行為及其后果都必須和能夠追究責(zé)任的制度，是強(qiáng)化和明確政府責(zé)任，改進(jìn)政府管理的一種有效的制度，是監(jiān)督政府的重要方面。[5]

　　一般認(rèn)為，2003年的sars危機(jī)是促成官員問責(zé)制實(shí)行的直接原因。在中央，孟學(xué)農(nóng)、張文康等重要官員因重大責(zé)任事故、行政不作為和惡性違法事件受到問責(zé)處理；地方上，大連、重慶、長沙等地也相繼實(shí)行了問責(zé)制度。

　　就目前出臺(tái)的文件和政府精神，筆者認(rèn)為官員問責(zé)制主要側(cè)重于以下三個(gè)方面。

　　1、行政首長問責(zé)制

　　2004年7月1日，重慶市政府率先在全國頒布《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》，這是我國第一部具有法規(guī)性質(zhì)的高官問責(zé)制度。[6]《辦法》規(guī)定了包括效能低下、執(zhí)行不力、盲目決策、監(jiān)督不力等18種應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形，被問責(zé)的市政府部門行政首長，將被單處或并處通報(bào)批評(píng)、書面檢查、公開致歉等7種責(zé)任追究方式。

　　在此之后，海南省于2005年1月3日發(fā)布《海南省行政首長問責(zé)暫行規(guī)定》，深圳市在2005年12月出臺(tái)《深圳市人民政府行政首長問責(zé)暫行辦法》，而成都也將在2006年1月1日施行《成都市行政首長問責(zé)暫行辦法》。

　　行政首長問責(zé)制的實(shí)施，有利于強(qiáng)化政府領(lǐng)導(dǎo)人員的“第一責(zé)任人”意識(shí)，不僅追究“出問題”行政官員的責(zé)任，也讓那些四平八穩(wěn)、無所作為的“太平官”加強(qiáng)“勤政”的責(zé)任感。變粗放式管理為集約式管理，讓行政首長權(quán)責(zé)統(tǒng)一，切實(shí)擔(dān)負(fù)起崗位職責(zé)。

　　2、官員引咎辭職

　　在“非典”期間未盡職責(zé)的部級(jí)官員被免職后，中石油集團(tuán)、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧、湖南嘉禾、安徽阜陽、中國疾控中心等地一大批官員，先后因重大責(zé)任事故或違法違紀(jì)被“下課”或遭嚴(yán)厲處分。2004年4月中共中央批準(zhǔn)實(shí)施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，詳細(xì)列舉了應(yīng)當(dāng)引咎辭職的九種情形，為規(guī)范官員處罰措施提供了依據(jù)。

　　官員的引咎辭職實(shí)際上負(fù)的是一種道義責(zé)任，是基于“有罪推定”和“間接責(zé)任”原則的。在《辭職暫行規(guī)定》頒布以前，領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)行政不作為行為受到的是免責(zé)處分，而規(guī)定實(shí)行后，更多失職官員選擇了“辭職”。今年12月初，疏于環(huán)境監(jiān)測而使松花江污染態(tài)勢得以擴(kuò)大的國家環(huán)保總局局長解振華申請(qǐng)辭職，解的舉動(dòng)表明官員失職的處理不再是政府予以免職的單一行為，官員自身正在從道義和責(zé)任上正視工作的失誤，通過“引咎辭職”自我譴責(zé)。

　　3、問責(zé)法制化

　　由于官員問責(zé)觸及到的是權(quán)力行使者的利益，負(fù)責(zé)處理官員不法不當(dāng)行為的也是國家機(jī)關(guān)工作人員，因此這種緊密的“相鄰”關(guān)系很可能導(dǎo)致問責(zé)在執(zhí)行過程中遇到“官官相互”的阻礙，難以確保官員受到應(yīng)有的處罰。

　　問責(zé)的法制化進(jìn)程正是避免上述現(xiàn)象的最經(jīng)濟(jì)路徑，嚴(yán)密詳盡的條文約束能夠使無論執(zhí)法者還是犯法者都必須依法行事，而違規(guī)違紀(jì)、行政不作為的官員也將受到規(guī)章制度地制約，把法規(guī)的震懾變成工作警戒從而嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真地完成工作任務(wù)。

　　三、媒介監(jiān)督在官員問責(zé)制進(jìn)程中的作用

　　追究官員責(zé)任必須先有啟動(dòng)“問責(zé)”程序的理由，其中必要條件之一是“公民、法人和其他組織的檢舉、控告、投訴，新聞媒體暴光”。[7]據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國80%的信息資源都為政府所擁有，如果信息透明化程度不夠高，一些官員就可以把公共信息化為私有，利用帶有商業(yè)價(jià)值的信息為己牟利。

　　可見信息公開、信息披露是啟動(dòng)官員問責(zé)制的關(guān)鍵，與政府信息公開關(guān)系最密切的就是媒體的報(bào)道，因?yàn)椤氨还_的信息主要是透過媒體報(bào)道才能為公眾使用”。[8]因此，媒介監(jiān)督在官員問責(zé)制的實(shí)行和完善方面發(fā)揮著很大的作用。

　　從內(nèi)容上看，報(bào)紙媒體多采用短篇消息追蹤、中篇評(píng)論分析、長篇報(bào)道深入研究等方式監(jiān)督政府官員的職能缺失，電視和網(wǎng)絡(luò)媒體充分運(yùn)用其播報(bào)迅速的特點(diǎn)快速更新對(duì)官員的處理進(jìn)程。基于互聯(lián)網(wǎng)的互動(dòng)功能，廣大群眾可以深入?yún)⑴c到對(duì)失職官員處理的意見討論中去，通過信息反饋促進(jìn)問責(zé)的公正及時(shí)進(jìn)行。

　　從方式上看，媒介監(jiān)督對(duì)官員問責(zé)制的實(shí)行和完善都起到重要的作用。

　　1、媒介監(jiān)督促使官員問責(zé)制實(shí)行

　　2003年sars期間，媒體對(duì)疑似病例數(shù)量一前一后天壤之別的報(bào)道揭示了一些政府官員輕視危機(jī)的行政不作為，以及壓制媒體暴露真相的不正常行為，引起了民眾的公憤，也致使一批領(lǐng)導(dǎo)干部在sars處理期間紛紛落馬。媒介的這次監(jiān)督行為促成了sars危機(jī)的及時(shí)處理，也被認(rèn)為是推動(dòng)官員問責(zé)制實(shí)行所跨越的第一步。

　　媒介監(jiān)督對(duì)于官員問責(zé)制實(shí)行的推動(dòng)作用，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

　　（1）、促成信息公開

　　政府和群眾享有的信息是不對(duì)稱的，群眾行為可以通過其所在的機(jī)構(gòu)、組織匯總到政府那里，而政府行為如果沒有一套透明化的公布公開機(jī)制，就很可能成為領(lǐng)導(dǎo)官員私藏的機(jī)密，難以進(jìn)入群眾的視野。政府官員具有保守公務(wù)秘密的秉性，例如“犯錯(cuò)誤后被提起訴訟和司法追究；利用公務(wù)信息資源的稀缺性獲取租金；保護(hù)決策中的優(yōu)勢地位和公務(wù)的神圣性”。[9]

　　為了盡可能使政府信息透明化，我們不能僅僅依靠政府發(fā)布機(jī)制被動(dòng)地接受信息，還要主動(dòng)地獲取事關(guān)民眾利益的政府信息。作為擔(dān)負(fù)社會(huì)監(jiān)督責(zé)任、并與政府保持著一定距離的新聞媒介，無疑是獲取信息促使信息公開的最佳部門。官員問責(zé)的前提是公開與知情，問責(zé)的過程及結(jié)果也要作到公開和知情，媒體通過披露事件，提醒民眾政府犯錯(cuò)，引起關(guān)注，在制度上的“硬”壓力之外，制造了輿論上的“軟”壓力。

　　（2）、促進(jìn)績效評(píng)估

　　接受官員問責(zé)制追究與否不僅取決于官員對(duì)法律法規(guī)的遵守悖逆程度，也決定于官員們是否盡忠職守地完成了職務(wù)對(duì)其的要求。一般來說，政府對(duì)公民應(yīng)該在至少以下三個(gè)方面負(fù)責(zé)，“一是政府支出必須獲得公民的統(tǒng)一并按正當(dāng)程序支出；二是資源必須有效地運(yùn)用；三是資源必須用于達(dá)到預(yù)期的結(jié)果”。[10]

　　政府績效評(píng)估正是考察政府官員業(yè)績的好辦法，評(píng)估的主體多由獨(dú)立于政府部門的專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。由于我國目前還不存在這樣的專業(yè)組織，監(jiān)督政府及其工作人員業(yè)績和效率的責(zé)任往往落到新聞媒介身上。近期媒體對(duì)松花江污染事件的連續(xù)報(bào)道，正是一份對(duì)政府職能實(shí)現(xiàn)程度的調(diào)查報(bào)告，這其中誰勤懇扎實(shí)地做好了工作、誰玩忽職守濫用職權(quán)一目了然。媒體從側(cè)面進(jìn)行的績效評(píng)估，客觀上為官員問責(zé)提供了依據(jù)。

　　（3）、積極代民問責(zé)

　　我國憲法第四十一條規(guī)定，“中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利”。然而從現(xiàn)實(shí)來看，在私人問題上追究官員責(zé)任，上訪渠道時(shí)而出現(xiàn)不暢局面，司法環(huán)節(jié)有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生“黑幕”；在公眾問題上，人們通常出于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的敬畏心理不敢與之抗衡，并因?yàn)閱栴}不只有出在自己身上而把解決和追究的希望寄托給他人，這樣往往導(dǎo)致干部犯錯(cuò)不了了之的結(jié)果。

　　負(fù)有社會(huì)監(jiān)督義務(wù)的媒體則是公眾問題的代言人，他們通過熱線電話、讀者來信等方式了解匿名群眾的想法，并把這些意見建議以報(bào)道的形式融入到輿論監(jiān)督中，以獨(dú)立于政府的姿態(tài)和強(qiáng)大于公民個(gè)人的聲音對(duì)政府官員不當(dāng)行為進(jìn)行披露和反饋。在督促官員負(fù)責(zé)的過程中起到了代表廣大民眾的作用。

　　2、媒介監(jiān)督對(duì)官員問責(zé)制的完善作用

　　官員問責(zé)制能否貫徹和堅(jiān)持，很大程度上取決于媒介監(jiān)督的話語力度和關(guān)注的時(shí)間長度。總的來說，媒介監(jiān)督對(duì)問責(zé)的完善起到了不可替代的積極作用，主要可以體現(xiàn)為以下兩方面。

　　（1）、關(guān)注“落馬”官員，監(jiān)測問責(zé)效果

　　官員問責(zé)制的手段是使違法亂紀(jì)不負(fù)責(zé)任的人員受到相應(yīng)處罰，可目的卻不限于處罰本身，而是通過這種具有威懾性的后果，讓領(lǐng)導(dǎo)干部引以為戒，從而認(rèn)真負(fù)責(zé)地處理好日常工作。

　　2005年12月8日的《南方周末》對(duì)已卸任的前國家環(huán)保局局長作出深度調(diào)查，用《為什么是解振華》的大標(biāo)題引發(fā)官員為何失職、如何失職的思考，并把問責(zé)的矛頭指向責(zé)任事故發(fā)生的根源——中石油系統(tǒng)。小切口、深挖掘的調(diào)查性報(bào)道及時(shí)監(jiān)測了問責(zé)的效果，有助于官員問責(zé)制具體內(nèi)核設(shè)置的清晰和完善。

　　（2）、關(guān)注問責(zé)制本身，預(yù)測問責(zé)方向

　　“官員問責(zé)”雖然已由非典時(shí)期的臨時(shí)緊急政策變?yōu)楦魇?nèi)部的法規(guī)和制度，但這些規(guī)定目前還停留于“暫行”階段，處于一種試驗(yàn)狀態(tài)，并且僅適用于個(gè)別省份，而沒有在全國行政機(jī)構(gòu)內(nèi)運(yùn)行一致。

　　面對(duì)尚未穩(wěn)定鞏固下來的問責(zé)制，媒體沒有停止思考的步伐，無論《南方周末》、《新京報(bào)》這樣在全國或地區(qū)具有深刻影響力的媒體，還是地方上的都市報(bào)都對(duì)這一制度設(shè)置本身提出了建議，來論評(píng)議是媒體探討問責(zé)制運(yùn)行和完善的最主要方式，也是集思廣益對(duì)官員問責(zé)在今后作為制度的方向預(yù)測。

　　四、媒介在對(duì)官員問責(zé)監(jiān)督中的負(fù)面效應(yīng)

　　媒體監(jiān)督促進(jìn)了政府信息公開，提高了官員工作效率，也激發(fā)了群眾關(guān)注政府行為的熱情，促使官員問責(zé)制這一新的制度不斷完善和發(fā)展起來。然而由于媒介自身或者外在原因作用，這種監(jiān)督中還存在著一些問題，導(dǎo)致了不利于制度完善的負(fù)面效應(yīng)。

　　1、混淆問責(zé)對(duì)象，擴(kuò)大問責(zé)主體

　　原中國疾病控制中心主任李立明因sars風(fēng)波而引咎辭職，在總結(jié)這次事故的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)時(shí)，李說，“我們應(yīng)該加強(qiáng)科學(xué)管理，沒有條件的項(xiàng)目，寧可不上，也不能留下安全隱患”。科學(xué)管理制度本身和行政管理不同，前者通過不斷的科學(xué)探索獲取的是不確定的結(jié)果，而政府官員負(fù)有的是確定的職責(zé)。而媒體沒有注意到這種差別，將科技工作者也歸入問責(zé)對(duì)象，無疑是擴(kuò)大了只針對(duì)責(zé)任和義務(wù)明確化的“官員”隊(duì)伍，混淆了問責(zé)主體。

　　輿論媒體和社會(huì)大眾，應(yīng)該為科學(xué)工作者的研究工作提供良好的科研環(huán)境，為他們切實(shí)解決科學(xué)研究中所碰到的問題提供一個(gè)寬松的環(huán)境，對(duì)他們的因?yàn)閷?duì)科學(xué)的認(rèn)知度不足，而導(dǎo)致的無心之失也應(yīng)該采取寬容的態(tài)度。[11]

　　2、對(duì)人的關(guān)注蓋過對(duì)事的追問

　　由于媒介給政府揭短的經(jīng)歷并不多，因此在高官“犯事”的報(bào)道中不是對(duì)犯案情形有所隱諱，就是對(duì)官員本人大加斥責(zé)。在一些地方性都市報(bào)的長篇通訊中，往往能看到因貪污腐敗而落馬的高官被妖魔化故事化。而在因未做好安全監(jiān)督工作致使礦難發(fā)生的辭職名單中，我們也是只見人名不見官員之后的去向。

　　媒介在問責(zé)的過程中對(duì)高官本身充滿興趣，而對(duì)事件原因的發(fā)掘和解決方法的尋找顯得不太主動(dòng)。過度關(guān)注官員個(gè)人去留的報(bào)道流于動(dòng)態(tài)化和表面化，無法達(dá)到問責(zé)制啟發(fā)教育震懾警戒的目的，也不利于事件的及時(shí)妥善處理。

　　3、強(qiáng)調(diào)報(bào)道轟動(dòng)性，缺乏平和問責(zé)心態(tài)

　　sars、礦難、水污染等都是公眾關(guān)注度極高的事件，同時(shí)也成了媒介播報(bào)的重點(diǎn)，媒體常常把主要關(guān)注焦點(diǎn)投射在重大、轟動(dòng)的事件上，這是對(duì)新聞價(jià)值的訴求使然，也是媒介市場化運(yùn)行中獲取更多經(jīng)濟(jì)利益的選擇。

　　然而官員問責(zé)是一種公共制度，一時(shí)一報(bào)、一事一報(bào)、追求轟動(dòng)性、煽動(dòng)獵奇心理的報(bào)道態(tài)度都是不足以督促這種制度不斷進(jìn)步的。只有平和了問責(zé)的心態(tài)，積極關(guān)注政府官員的職務(wù)行為，及時(shí)關(guān)注、公正報(bào)道，才能真正對(duì)官員問責(zé)制的完善有所促進(jìn)。(作者為武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院新聞學(xué)05級(jí)碩士研究生)

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[10]、《政治科學(xué)》，邁克爾·羅斯金，華夏出版社，2001年版，第331頁。

　　[11]、《爭鳴：不應(yīng)對(duì)科學(xué)工作者實(shí)行“問責(zé)制”》，周少鋒，人民網(wǎng)，2004年7月6日。

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