依據多層次原則打破環保僵局

　　■ 香江評論

　　作為港口城市，香港的機場吞吐量巨大，現有跑道在2020年左右就將達到飽和。為此港府計劃投資1360億港元興建香港機場第三跑道，該工程現正咨詢公眾意見。但這個計劃遭遇了環保阻力，在公眾咨詢中，香港有環保團體表示，填海工程將帶來負面的環境影響，并可能將中華白海豚趕出香港。(見昨日《南方都市報》)

　　那么，應不應該為了保護中華白海豚而放棄擴建機場呢？這個問題的實質是環境保護與經濟發展之爭。中華白海豚是香港1997年慶祝回歸活動時的吉祥物，屬于國家一級保護動物，在香港海域有60-70只，對香港而言，具有特殊的文化和生態意義。但是另一方面，香港機場如果不擴建，香港就難以維持作為港口城市的經濟優勢，會對香港長遠發展造成巨大影響。

　　2009年，調查公司蓋洛普發布了一份美國人對經濟發展與環境保護態度的調查報告。這份調查報告顯示，美國人中認為經濟發展應該優先于環境保護的人數，首次超過了持相反態度的人數。為什么會有這種發展趨勢呢？有兩種可能的解釋，一是因為美國環境已經大大改良，緩和了人們的危機感；其二是美國經濟在2000年后持續低迷，再加上2008年金融危機的沖擊，使人們更擔憂經濟發展。但是不論哪種解釋，都說明沒有哪個社會愿意完全不顧其中一項而忽略另外一項。那么要如何兼顧兩者呢？

　　香港終審法院在2004年推翻香港灣仔北填海計劃的判決書中，列出了三項原則：填海應該有迫切且凌駕性的當前需要(包括經濟、環境和社群需要)；沒有其他可行的辦法；對海港的損害減至最小。此判決以環境保護為原則，以經濟發展為例外。但這份判決僅適用于填海的案例，對其他項目影響并不大。

　　香港的環評制度用頒發環境許可證的方式降低大型工程對環境的影響，這是協調經濟與環保關系的主要制度工具。要獲得許可證，工程方需要嚴格遵守《香港環境評估技術備忘錄》，在形式上和實質上都符合其中的規定。所謂形式上的規定是指評估報告不能遺漏應當涉及的評估事項和評估程序。

　　實質部分的規定則劃定了工程應當符合的具體環境標準。例如，如果某個工程可能造成的空氣污染超過了一定限度，就不批準許可證。再比如，如果工程建成后，每年發生意外死亡的人數概率超過一定標準，則屬于絕對不能批準的范圍；如果低于一定標準，則屬于可以容許范圍；如果落在一定區間，則可以視情況而定。

　　歸納而論，香港環評采用了多層次原則來處理經濟和環境的關系——— 第一層次：在某些情況下，經濟發展應當讓步于環境，不論多大代價，都應該停建；第二層次：在合理限度內，允許為了建設而犧牲一部分環境利益，但應該將危害降低到最小；第三層次：中間地帶，應該在審慎權衡后再做取舍。

　　回到香港機場擴建計劃。根據香港的經濟形勢，按照香港終審法院列明的三條原則，填海工程應當屬于可批準的范圍。再對照環評三個層次的原則，這個計劃對白海豚的影響部分屬于第三層次問題。這是因為，香港環評技術備忘錄中對生態影響這一項并無明確的禁止或者允許的標準，而是要求根據工程和生態影響的相對重要性進行權衡。按照有關準則，物種的稀缺性、分布的地域獨特性等是判斷生態影響是否嚴重的標準。中華白海豚雖然屬于稀少動物，但并非香港獨有，在世界上其他地方也存在，而且工程帶來的并非致命性后果。所以根據技術備忘錄，這并不屬于最高級別的生態影響。

　　當然，最終結果如何，取決于各方在決策過程中如何具體權衡。毫無疑問的是，我們將會面對更多類似的兩難困境。為避免造成經濟僵局和環境惡果，我們應當為具體決策制定精細的指引原則，而不應片面強調某一個方面。

　　□葉竹盛(香港中文大學法學博士候選人)

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