國家保護臭氧層領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室?
2005年9月16日，深圳
各位領(lǐng)導(dǎo)、各位同事：
下午好。
我代表國家保護臭氧層領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室匯報一下我國履行《蒙特利爾議定書》的進展，特別是近幾年的最新工作情況。
一、總體進展?
我國自從加入維也納公約和蒙特利爾議定書以來，認(rèn)真履行國際公約和議定書規(guī)定的義務(wù)，在化工、清洗、泡沫、氣霧劑、制冷、消防和煙草等領(lǐng)域開展了大規(guī)模的淘汰活動。通過落實各行業(yè)淘汰項目，成功地進行了實質(zhì)性削減，順利地實現(xiàn)了議定書規(guī)定的cfcs、ctc、哈龍、甲基氯仿、甲基溴的生產(chǎn)和消費凍結(jié)目標(biāo)。截止2004年底，中國cfc生產(chǎn)量較1997年下降了50%，消費量下降了65%；哈龍生產(chǎn)和消費較1977年均下降了92%。我們有信心也有能力確保在2010年實現(xiàn)主要ods生產(chǎn)和消費量為零的目標(biāo)，兌現(xiàn)中國政府對國際社會的承諾。?
迄今為止，中國共向多邊基金爭取了400多個項目、7.6億多美元的贈款，約占多邊基金總贈款惡毒的40%。完成這些項目將淘汰約12.8萬odp噸的ods生產(chǎn)和約15萬odp噸的ods消費。?
從1997年開始從哈龍行業(yè)實施行業(yè)計劃淘汰模式以來，我國各行業(yè)的ods淘汰已經(jīng)全部進入行業(yè)計劃方式。已獲多邊基金批準(zhǔn)的有哈龍、cfcs生產(chǎn)、汽車空調(diào)、煙草、清洗、泡沫、家電制冷、工商制冷、化工助劑一期、甲基溴消費、制冷維修、tca生產(chǎn)、加速淘汰計劃等共13個行業(yè)計劃。尤其值得一提的是，在2004年11月，中國關(guān)于cfcs/ctc/哈龍行業(yè)的加速淘汰計劃在第44次多邊基金執(zhí)委會會議上獲得批準(zhǔn)。中國承諾將在2007年7月1日前停止除必要用途之外的cfcs的生產(chǎn)和消費，比議定書規(guī)定的時間提前兩年半實現(xiàn)淘汰目標(biāo)。目前僅剩甲基溴生產(chǎn)、化工助劑二期和醫(yī)用氣霧劑等三個行業(yè)計劃未獲得批準(zhǔn)，預(yù)計將分別于今年底或明年初獲得批準(zhǔn)。?
目前各行業(yè)計劃都按計劃順利實施，其中，汽車空調(diào)行業(yè)計劃已于2002年按期完成并通過了世界銀行的驗收。各行業(yè)的詳細進展情況請見有關(guān)會議材料。
二、主要成果
綜合這些年的工作，我們的主要成果有：
1、建立并完善了履約管理機構(gòu)和管理程序?
自1991年成立了國家保護臭氧層領(lǐng)導(dǎo)小組和多邊基金項目管理辦公室（pmo）以及2000年成立國家消耗臭氧層物質(zhì)進出口管理辦公室以來，逐步完善了嚴(yán)格、科學(xué)、不斷創(chuàng)新的管理體制和項目管理模式，行業(yè)計劃淘汰模式就是我國的首創(chuàng)，并制定了項目管理辦法和ods進出口管理辦法等文件；同時，與相關(guān)部委、行業(yè)協(xié)會一起相繼成立了十幾個行業(yè)特別工作組，特別是與海關(guān)總署、商務(wù)部聯(lián)合成立的進出口辦公室，使得我國保護臭氧層工作有組織、有領(lǐng)導(dǎo)、有計劃的全面開展，確保多邊基金項目的準(zhǔn)備、報批、實施管理和國家履約目標(biāo)的實現(xiàn)以及ods的進出口管理工作，取得了很大的成就。pmo的工作人員也從最初的幾個人增加到現(xiàn)在的五六十人。鑒于我國政府執(zhí)行《議定書》的杰出工作，我國獲得了聯(lián)合國環(huán)境署頒發(fā)的2003年度“杰出國家臭氧機構(gòu)獎”。
2、逐步建立并完善了ods淘汰的政策法規(guī)體系?
我國從加入《議定書》開始，逐步建立和完善了ods淘汰的政策法規(guī)體系，發(fā)布了大約70個對ods的生產(chǎn)、消費、進出口、銷售和回收各個環(huán)節(jié)進行管理的政策文件和多邊基金項目管理文件，保證了逐步淘汰的順利實現(xiàn)。其中，禁止新建、擴建、改建生產(chǎn)和使用ods生產(chǎn)設(shè)施的制度、生產(chǎn)配額許可證制度、進出口配額許可證制度是政策核心。此外，我國還發(fā)布了一些產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)志制度等各種輔助性政策。2000年在全國人大審議批準(zhǔn)的《中華共和國大氣污染防治法》修正案中，增加了2條有關(guān)ods淘汰的條款，使得ods淘汰進入國家高層法律的框架。
3、ods生產(chǎn)、消費行業(yè)淘汰工作取得階段性成果?
在政策管理框架的支持下，在履約管理人員特別是項目管理辦公室的辛勤工作下，自加入《議定書》以來，我國在ods生產(chǎn)和消費行業(yè)開展了大規(guī)模的淘汰活動，控制了ods增長的勢頭并已經(jīng)實現(xiàn)了實質(zhì)性的削減。我國已經(jīng)順利實現(xiàn)了《議定書》規(guī)定的全氯氟烴（cfcs）生產(chǎn)和消費1999年凍結(jié)、哈龍生產(chǎn)和消費2002年凍結(jié)、甲基氯仿（tca）生產(chǎn)和消費2003年凍結(jié)、甲基溴生產(chǎn)和消費2002年凍結(jié)的控制目標(biāo)，并正在向2005年、2007年和2010年的目標(biāo)邁進。到2004年底，全氯氟烴（cfcs）生產(chǎn)較1997年下降了25039?噸，全氯氟烴（cfcs）消費下降了33263噸，哈龍生產(chǎn)下降了41772?噸，哈龍消費下降了33156噸。其中哈龍的實際生產(chǎn)和消費水平遠遠低于控制目標(biāo)，為保護臭氧層做出了巨大貢獻。 [page]
4、全面實施了行業(yè)整體淘汰計劃和國家執(zhí)行模式?
從1997年我國第一個行業(yè)整體淘汰計劃《中國消防行業(yè)哈龍整體淘汰計劃》獲得多邊基金批準(zhǔn)實施開始，我國所有行業(yè)都已轉(zhuǎn)入行業(yè)整體淘汰模式并采用了國家執(zhí)行方式。行業(yè)計劃的淘汰方式一方面可以確保整個行業(yè)的逐步淘汰，而不是此消彼長；另一方面由于行業(yè)計劃采取的是國家執(zhí)行方式，我國政府能夠在淘汰工作中起到主導(dǎo)作用，使淘汰工作與我國整體的國家政策和發(fā)展方向結(jié)合更加緊密。?
截止到目前，我國陸續(xù)申請并獲多邊基金批準(zhǔn)了13個行業(yè)計劃，總資金約5億美元，將淘汰14.78萬噸ods生產(chǎn)和6.71萬噸ods消費。?
僅余的藥用氣霧劑行業(yè)、化工助劑ii期、甲基溴生產(chǎn)等三個行業(yè)計劃也將于在2005年底或2006年初獲得批準(zhǔn)實施。?
《中國汽車空調(diào)行業(yè)cfcs整體淘汰計劃》已于2002年順利完成，其他行業(yè)計劃按照我國與多邊基金執(zhí)委會達成的協(xié)議正在順利進行，各年度的淘汰目標(biāo)均已實現(xiàn)。?
以上所有行業(yè)計劃如得到順利批準(zhǔn)和實施，我國2015年前《議定書》規(guī)定的ods淘汰目標(biāo)將全部實現(xiàn)。
5、ods進出口進入規(guī)范化管理?
1999年，我國發(fā)布了《消耗臭氧層物質(zhì)進出口辦法》,其后陸續(xù)頒布了受控物質(zhì)名錄三批。2000年正式成立了由國家
環(huán)保總局、海關(guān)總署和商務(wù)部三家聯(lián)合的ods進出口管理辦公室，建立了ods進出口配額許可證管理制度。隨著我國加入哥本哈根修正案，我國從2004年開始對含氫氯氟烴（hcfcs）和甲基溴（mbr）的進出口也進行了許可證管理。
6、替代品生產(chǎn)有了長足的發(fā)展?
經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國企業(yè)界、科技界已經(jīng)具備了較強的替代品技術(shù)開發(fā)和生產(chǎn)能力，生產(chǎn)已具備一定規(guī)模，生產(chǎn)品種較為齊全，個別產(chǎn)品已經(jīng)供大于求，一些價格較高、技術(shù)先進的替代品出口數(shù)量已經(jīng)超過國內(nèi)使用量。我國企業(yè)界替代品的開發(fā)和建設(shè)已經(jīng)不僅僅以滿足國內(nèi)ods淘汰后的市場為目標(biāo)，而是緊密跟蹤國際市場的需求和變化。?
為指導(dǎo)替代品建設(shè)工作，我國于1999年編制了《中國ods替代品發(fā)展戰(zhàn)略》。在戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國通過多邊基金資助2600萬美元，支持了包括hfc-134a制冷劑、abc干粉滅火器、co2滅火器、植物蛋白泡沫滅火劑生產(chǎn)等多個替代品生產(chǎn)項目，為促進我國替代品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了推動作用。?
國家
環(huán)保總局還于2004年公開發(fā)布了首批ods替代品名錄，以期對ods的替代起到一定的引導(dǎo)作用。
7、加強了對政策的實施和監(jiān)督?
為加強對政策的實施監(jiān)督，多邊基金項目管理辦公室和國家
環(huán)保總局監(jiān)察局合作建立了聯(lián)合檢查機制，并對地方監(jiān)察人員進行了較大規(guī)模的培訓(xùn)，形成了中央、地方快速查處非法事件的網(wǎng)絡(luò)。建立了12369舉報熱線和網(wǎng)上舉報系統(tǒng)。在過去的幾年中，發(fā)現(xiàn)并處理了一些違法案件，收到較好效果，維護了政策的嚴(yán)肅性。?
項目管理辦公室同時對所有ods生產(chǎn)企業(yè)實施駐廠督察制度，培訓(xùn)并派遣駐廠督察員，嚴(yán)密監(jiān)督企業(yè)在發(fā)布的配額之內(nèi)安排生產(chǎn)。確保從源頭控制和逐步淘汰ods物質(zhì)。
8、開展了各種宣傳培訓(xùn)活動，提高和各界保護臭氧層的意識?
通過每年一次的“國際保護臭氧層日”宣傳活動和各種研討會、培訓(xùn)會、技術(shù)交流和展覽會議、各種媒體報道和出版宣傳資料等各種方式持續(xù)地進行保護臭氧層的宣傳和培訓(xùn)工作，政府、企業(yè)和公眾的保護臭氧層意識得到提高。特別是2003年開始的國家保護臭氧層貢獻獎評獎活動，有效地推進了公眾的臭氧層保護意識。
9、研究并制定了cfc/ctc加速淘汰計劃?
基于各行業(yè)已經(jīng)取得的淘汰成果，考慮到技術(shù)、經(jīng)濟等多方面因素，為了保證我國能夠在2010年確實履約，樹立中國在國際公約中的大國形象，在進行充分的調(diào)研基礎(chǔ)上，國家
環(huán)保總局組織研究制定了《中國halon/cfcs/ctc生產(chǎn)加速淘汰計劃》，將我國cfcs生產(chǎn)淘汰提前到2007年7月1日（除了必要用途的生產(chǎn)保留外），該計劃的得到了議定書各締約方的歡迎，并已經(jīng)于2004年11月獲蒙特利爾議定書多邊基金執(zhí)行委員會批準(zhǔn)。該計劃的順利實施將給我國留出2-3年的時間打擊三非（非法生產(chǎn)、非法消費和非法進出口），保證2010年零目標(biāo)的順利實現(xiàn)。? [page]
今天上午，經(jīng)過認(rèn)真分析和考慮，我國已經(jīng)有15個省市自愿提出了進一步加速淘汰的倡議和計劃，他們的行動相信將給我國最后的履約打下及其堅實的基礎(chǔ)，為全國范圍內(nèi)的履約后期管理提供借鑒。
10、開始了hcfc的管理戰(zhàn)略研究工作?
為了對今后的hcfc生產(chǎn)和消費進行有效管理，確保中國安全履行《蒙特利爾議定書》，減少今后hcfc生產(chǎn)和消費的淘汰對生產(chǎn)和消費行業(yè)的經(jīng)濟損失，經(jīng)2004年7月舉行的第43次《蒙特利爾議定書》多邊基金執(zhí)委會批準(zhǔn)，中國已與德國開展雙邊合作，啟動了“中國hcfc長期管理戰(zhàn)略開發(fā)”項目，這是多邊基金第一次批準(zhǔn)并資助發(fā)展中國家開展的hcfc生產(chǎn)和消費淘汰活動，該項目的研究成果將為我國今后hcfc的淘汰提供戰(zhàn)略建議和管理計劃。
三、今后工作中的主要問題
雖然我國的履約工作取得了很大的進展，正在按照《議定書》的要求逐步淘汰ods物質(zhì)，并向最終目標(biāo)前進，但我們必須清醒地認(rèn)識到，要做到真正的實質(zhì)性的履約，我們面臨的問題還很艱巨：
1、三非活動?
隨著履約活動的不斷推進，中國已進入實質(zhì)履約期，每年按照與多邊基金執(zhí)委會的行業(yè)整體淘汰計劃協(xié)議要求消減ods的生產(chǎn)和消費量，并逐步向2010年主要ods物質(zhì)生產(chǎn)和消費的“零”目標(biāo)邁進。但是隨著逐步淘汰帶來的是ods“非法生產(chǎn)、非法消費和非法貿(mào)易”(“三非”)的嚴(yán)重威脅。從2001年以來，隨著ods的逐年消減，ods價格逐年上漲，利潤加大。雖然ods價格的上漲有利于消費的淘汰，但同時又刺激了非法生產(chǎn)。由于很多替代品的性能和價格在市場上難以和ods相抗衡，而一些ods生產(chǎn)所需的設(shè)備投資較小，技術(shù)十分成熟，回報很快，因此，在高額利潤誘惑下，非法生產(chǎn)時有發(fā)生。并且，對得到配額許可證的合法企業(yè)的管理難度越來越大，企業(yè)為了經(jīng)濟利益有可能超配額生產(chǎn)。而目前我們對于企業(yè)超配額生產(chǎn)的制裁手段不明確，力度不夠，對企業(yè)沒有威懾力。
2、法規(guī)體系不夠完善?
“三非”行為的時有發(fā)生和我國法規(guī)體系不夠完善有著很大的關(guān)系。雖然我國有關(guān)部門現(xiàn)在已經(jīng)就?ods?淘汰問題發(fā)布了70多個規(guī)范性文件，但除了2000年修訂的《大氣污染防治法》有兩條對?ods?物質(zhì)生產(chǎn)、使用管理的原則規(guī)定外，并沒有形成法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章的完整體系，各方面的規(guī)定缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)配合。相對于其他國家有著幾部專門的臭氧層保護法律，我們都沒有一項國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，嚴(yán)重地影響了法規(guī)體系的完整性。存在著立法層級普遍較低、缺乏權(quán)威性和執(zhí)行力、缺乏執(zhí)法的法律法規(guī)依據(jù)和具體出發(fā)措施等問題，使得打擊三非的活動不能有效開展，起不到有效的震懾作用。導(dǎo)致很多時候即使抓到違法者，按現(xiàn)有的法律法規(guī)的規(guī)定對其處罰也是無關(guān)痛癢，完全不能制止其今后不再從事ods的非法活動。
3、四氯化碳履約問題?
雖然我們已經(jīng)開始了四氯化碳的生產(chǎn)，但于我們對項目外企業(yè)沒有足夠的控制力度，而我局發(fā)布的“關(guān)于嚴(yán)格控制新（擴）建四氯化碳生產(chǎn)項目的通知”實施效果也不是很理想，對非法行為缺乏處置力度也不能有效遏止非法行為的發(fā)生，特別是對副產(chǎn)四氯化碳的甲烷氯化物生產(chǎn)缺乏足夠的控制。?
而對于四氯化碳的消費控制，除了現(xiàn)有締約國大會批準(zhǔn)名單的助劑用途替代技術(shù)還不完善的問題外，對于新發(fā)現(xiàn)的用途還沒有列入限制范圍，而且還不斷有新的使用四氯化碳作為助劑的技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用。這不僅會給我們現(xiàn)有的履約帶來極大的風(fēng)險，也會給我們對今后列入淘汰清單中的四氯化碳助劑用途的淘汰到來很大的困難，嚴(yán)重影響我國在四氯化碳上的履約。?
4、替代品和替代技術(shù)依賴進口?
雖然我國已經(jīng)有一些自有的ods替代技術(shù)和替代品生產(chǎn)，但大量的還是依賴于進口。由于多邊基金不支持研發(fā)工作，而我國企業(yè)自有的研發(fā)能力相對很弱，而國家對此工作也沒有足夠的投入。相比其他發(fā)達國家，政府在替代品和技術(shù)研發(fā)上給了極大的支持，特別是有很大的資金投入。導(dǎo)致我們不僅被人牽著鼻子走，而且還是替代品和替代技術(shù)的價格居高不下，影響了淘汰進程，也從另一方面進了三非活動。 [page]
5、公眾參與程度不夠?
環(huán)境保護中最重要的一個環(huán)節(jié)就是要有足夠的公眾參與度，一個好的
環(huán)境保護措施，如果沒有公眾的廣泛重視的參與，就很難成功。我們目前的宣傳和培訓(xùn)等還大部分局限于行業(yè)和有關(guān)的政府部門，面向普通大眾的很少，甚至有一些地方政府部門都不了解ods淘汰是什么。突出的反映是有些小企業(yè)對于能夠接受贈款資助替代持有很大的懷疑態(tài)度，也就更談不上使用非ods產(chǎn)品和檢舉三非活動了。
6、hcfc淘汰問題?
hcfc是《蒙特利爾議定書》附件c規(guī)定的第一類受控物質(zhì)，根據(jù)中國政府于2003年4月加入的《蒙特利爾議定書》哥本哈根修正案，作為發(fā)展中國家，中國須在2016年將hcfc的生產(chǎn)和消費凍結(jié)在2015年的水平，2040年實現(xiàn)hcfc生產(chǎn)和消費的完全淘汰。?
hcfc作為過渡性替代物，因其擁有良好的物理性能和改造簡單的優(yōu)勢，在我國大量用于替代要淘汰的cfc和四氯化碳等物質(zhì)，用作制冷劑、發(fā)泡劑、清洗劑等。?
隨著cfc、四氯化碳等物質(zhì)生產(chǎn)和消費的逐步淘汰，以及國際社會逐漸增加從中國進口hcfc產(chǎn)品或含hcfc的制品，中國的hcfc生產(chǎn)和消費量在過去的幾年內(nèi)迅速增長，單hcfc-22的產(chǎn)量即從2000年的不到10萬噸增加到2004年的26萬多噸，而且預(yù)計今后幾年由于我國cfc加速淘汰計劃的實施，hcfc的生產(chǎn)和消費量將繼續(xù)快速增長。?
而目前多邊基金的原則已經(jīng)明確不再為hcfc的替代提供投資費用，我國作為hcfc的生產(chǎn)和消費大國，將會在全面履行《蒙特利爾議定書》，淘汰h(huán)cfc上面臨更大的困難。
四、今后工作的建議?
為了保證我國的履約進程，我們建議應(yīng)該加強以下幾個方面的工作:
1、進一步完善政策法規(guī)體系?
（1）制定有效的法律和法規(guī)，嚴(yán)厲打擊三非活動?
有效和和操作和法律和法規(guī)是維護合法淘汰，打擊非法行為的最有力的武器。為此，我們已經(jīng)開始了制定關(guān)于淘汰ods物質(zhì)的國務(wù)院條例的準(zhǔn)備工作，期望能夠在2007年得到頒布實施，以保證我國履約目標(biāo)的真正實現(xiàn)。?
（2）出臺ods替代優(yōu)惠政策?
通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和引導(dǎo)，輔助相應(yīng)的稅收政策，鼓勵淘汰ods技術(shù)和產(chǎn)品，開發(fā)和生產(chǎn)非ods技術(shù)和品。
2、增加ods替代研發(fā)的投入?
廉價有效的替代品和替代技術(shù)是保證順利替代的關(guān)鍵因素，可以實現(xiàn)替代和發(fā)展的雙贏。建議有關(guān)部門將ods替代品和替代技術(shù)的研發(fā)納入科技攻關(guān)計劃，加大國家的投入和支持力度，支持國有產(chǎn)業(yè)。這不僅對cfc的淘汰，特別是對hcfc的淘汰和履約將會有極大的推進作用。
3、加強政策調(diào)控和替代技術(shù)開發(fā)，保證四氯化碳履約?
為了防范四氯化碳不履約的風(fēng)險，建議開展以下幾個方面的工作：?
加強替代技術(shù)研發(fā)的投入；?
加強產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)，限制四氯化碳助劑技術(shù)的應(yīng)用和進一步開發(fā)；鼓勵開發(fā)和使用替代技術(shù)?
加強法規(guī)的控制力度，嚴(yán)格控制四氯化碳的生產(chǎn)和消費
4、加大力度，為hcfc的淘汰做好準(zhǔn)備工作?
hcfc的淘汰由于沒有多邊基金的資助，將會更加困難，我們應(yīng)該提前做好準(zhǔn)備，進一步重視hcfc戰(zhàn)略的研究和開發(fā)工作，盡早制定有關(guān)政策和規(guī)定，為hcfc的順利淘汰奠定堅實的基礎(chǔ)。
5、廣泛進行公眾宣傳，擴大公眾參與?
為了實現(xiàn)實質(zhì)性履約的目標(biāo)，建議擴大公眾宣傳的力度，拓展公眾參與的渠道和作用，不僅可以促進非ods產(chǎn)品的消費，還可以有效地發(fā)現(xiàn)和打擊非法行為。
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